吉林省地方政府债务现状与问题分析

文/张瀚文

吉林省地方政府债务现状与问题分析

文/张瀚文

上海大学

地方债务是我国债务的基本组成部分,也是财政研究的重要内容。地方政府的债务是一把“双刃剑”，它在为地方政府的资本性支出提供资金来源的同时也带来了一些问题，随着我国经济社会的快速发展，各级政府的政府性债务逐年增加，一旦形成政府债务风险，必将对地区财政运行，经济发展和社会稳定造成危害，本文以吉林省为例，分析地方政府债务现状，并以此研究吉林省地方政府债务存在的问题并提出对策，使政府举债规模与我国经济发展相适应，更好的发挥债务对经济发展的推动作用。

地方政府债务；债务风险；吉林省

1 吉林省地方政府债务的现状

1.1 吉林省地方政府债务的总体情况

1.1.1债务的规模

2013年吉林省地方政府债务余额是4248.36亿元，其位列于全国第22名，为当年当地GDP的32.73%。2014年1月23日吉林省政府就债务审计结果发布了公告，从公告中可以看到，截至2013年6月底，吉林省各级政府共有2580.93亿元负有偿还责任的债务，972.95亿元负有担保责任的债务，694.48亿元可能承担一定救助责任的债务。而2014年吉林省政府负有偿还责任的债务高达7653.5.亿元，从政府性债务与政府性资产的比例来看，借助债务率和逾期债务率等主要债务风险指标显示，吉林省总体债务规模虽然依然处于可控状态，但随着地方债务高峰的来临和目前存在的一些管理问题，吉林省依然面临着巨大的偿付压力。

1.1.2债务的资金结构

从资金结构上来看，吉林省地方政府债务资金有88.4%投向了基础性、公益性项目，其余用于工业、能源等方面。通过政府举债弥补资金项目缺口，一方面在加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等方面发挥了重要作用，但另一方面也是吉林省地方政府的债务管理面临诸多问题，政府债务规模逐年扩大，债务年均增长率达到13.6%，增速度较快，债务结构也并不均衡，部分地方和行业债务负担较重，政府债务在一定程度上靠“卖地”来偿还，这都加大了吉林省地方政府债务的风险隐患，给吉林省政府造成不小的压力。

1.2 吉林省地方政府债券的自主发行情况

2015年第一批吉林省政府一般债券通过公开招标方式发行。2016年4月8日，第一批吉林省政府地方债券采用定向承销方式发行，发行总额为476.9亿元，其中一般债券260.3亿元、专项债券216.6亿元。债券发行期限分别为3、5、7、10年，年利率分别为2.68%、2.86%、3.20%和3.29%。按照定向承销发行文件规定，4月11日正式与原债权人解除了原债权债务关系，4月12日确立本次发行的政府债券债权并开始计息。2016年6月20日第二批吉林省债券采用招标方式成功发行，发行总额为281.65亿元，其中：一般债券251.65亿元、专项债券30亿元。债券发行期限分别为：一般债券3、5、7、10年，年利率分别为2.68%、2.98%、3.16%、3.30%；专项债券5、7、10年，年利率分别为2.98%、3.25%、3.30%。2016年第三批吉林省政府（置换）债券，于7月29日采用招标方式成功发行。这次债券发行总额为145.92亿元，其中：一般债券119.88亿元、专项债券26.04亿元。债券发行期限分别为一般债券3、5、7、10年，年利率分别为2.54%、2.69%、2.89%、2.99%；专项债券5、7、10年，年利率分别为2.68%、2.84%、2.99%。

从上述数据来看，可看出，吉林省政府债券发行数额正在不断降低，但是数额依旧庞大，发行方式以定向承销方式为主，吉林省政府债券仍存在债券种类以及投资主体单一，规模控制机制不健全等问题，但我们更能看出，吉林省的地方政府债券已经在有序健康发展。

2 吉林省地方政府债务存在的问题

2.1 债务规模较高、增长速度较快

由于我国实施分税制改革，建立了分税制财政体制，分税制财政体制使中央政府集中了国家大量的财政收入，却没有下放的权力，中央与地方政府之间出现严重的财权事权倒挂现象，吉林省地方税务体系收入缩减明显，担负的支出却越来越多，支出超过收入，吉林省政府不得不举债来填补资金缺口，导致债务规模逐年扩张，增长速度也不断增加。通过相关数据统计表明，2013年年中，吉林省地方性债务余额达到2557亿元，其中有近四分之三的债务需要在2016年之前进行偿还，也就是说，吉林省地方政府需要在三年内，偿还近1900亿元的账务，这对于正在进行资金投入和建设的地方政府而言，可以说是很难实现的。

2.2 政府债务风险防范意识薄弱

地方政府债务风险主要是指其债务在各种不确定因素的影响下，对自身及社会经济各个方面所造成损失的可能性，然而吉林省政府的债务风险意识较弱，且吉林省属于欠发达省份，当地财政收入及其有限，年度财政收入竟远不及财政支出，造成地方财政捉襟见肘，为了偿还到期债务，只能向上级政府求援，可一旦上级政府援助力度不够，就只能通过出让土地、减少公共服务支出，这是一种饮鸩止渴的行为，是一种恶性循环，时间长了地方居民就会对政府抱有怨言，容易引发社会危机。

2.3 债务资金使用不合理

吉林省地方政府债务资金的使用效率并不高，在债务资金的使用在很多方面是不合理的。一是维持地方政府正常运行的开支，比如公务员、教师、环卫等人员的工资，应该适度提高。二是用于国有企业、事业单位、其他下岗分流人员安置及劳务人员培训费用，这一部分的资金拨付其实也并不多，也应该适当提高一些；三是对一些效益低下的、个人关系极好的企业单位，实行无原则的资金扶持。无节制、无计划、无审核的盲目“扶持”和“投入”，由于这些企业盈利甚微，甚至是无利润，随之而来的是偿还债务的遥遥无期，最终的结果迫使地方政府还债、“买单”，地方政府债务滚雪球一般加大、膨胀。

3 关于吉林省地方政府债务问题的政策建议

3.1 增加政府债务透明度、控制债务规模

如果债务透明度不高，就容易使地方政府为了打造政绩进行“赤字经营”，增加政府债务透明度，就是把举债事项、资金来源、债务规模、资金使用情况公开，这样就可以有效监督政府对于债务资金的使用，防止滋生腐败，也可以更好的分析债务资金的流向，同时，预算制度也要实行透明化，一方面完善现有的政府预算体系，一方面建立全面公开透明的预算制度，接受广大人民的监督，拒绝公款私用、滥用，要规范债务资金的使用，提高资金使用效率，只有让人民看到真实、清晰的财务支出状况，才能加强政府与人民的沟通，获得人民的信任。

3.2 强化政府债务风险意识、建立地方政府债务风险预警系统

首先政府应做到“有所为，有所不为”，避免政府投资挤占私人投资现象的发生。同时，政府的财权、事权要明晰，既给予市场独立的空间，又免于与市场纠缠不清，政府做政府的事，市场做市场的事。其次，将政府官员从当地企业中抽离出来，逐步做到政企分开，最大限度降低地方政府负债风险。吉林省应从实际出发，衡量吉林省地方财政能力，建立起能够反映地方财政风险状况并预测风险发展趋势的预警系统，就可以有的放矢，分析风险原因，制定化解对策。

3.3 严格制约地方政府债券的发行面额

2016年吉林省地方政府债券发行的第四期为记账式固定利率付息债，计划发行面值75.49亿元，实际发行面值75.49亿元，债券期限为十年，经招标确定票面年利率为3.30%。这期债券于2016年6月21日开始计息，利息按半年支付，每年的6月21日、12月21日支付利息，2026年6月21日偿还本金并支付最后一次利息。由上述数据可以看出，吉林省地方政府债券的发行面额并不算高，这显示了地方政府债券的发行面额正在受到严格制约。

发行债券，它可以使吉林省的财政资金运用更加灵活，周转困难程度也大大降低，地方债券的发行面额应当受到当地经济的发展程度、当地财政的健康程度以及当地政府债务情况的制约，如果当地政府的财政资金不能很好地运转，财政收入达不到目标，那么发行面额过高的债券会导致政府资金的垮台，会造成严重的后果。如果严格制约地方政府债券的发行面额,就能有效的规避这一风险。

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