论政府购买居家养老服务的三项基本原则

王 轲

（郑州大学 公共管理学院，郑州 450001）

至2017末，我国60岁及以上、65岁及以上老年人口数分别占总人口的17.3%（约2.41亿人）和11.4%（约1.58亿人）[1]，和2016年相比，均增长0.6%，人口老龄化持续加剧。基于我国养老资源供需紧张、多数老年人首选居家养老的现实状况，政府购买居家养老服务作为养老服务供给侧改革的创新之举应运而生。由于我国开展购买公共服务的时间并不长，购买居家养老服务更是处于起步阶段，在购买中还存在一些不规范不完善的地方，因此亟须探索购买居家养老服务的推进之策，其中就涉及购买服务的原则问题。笔者认为，购买居家养老服务的原则应能体现购买的价值取向、能贯穿购买的全过程、能有普遍的指导意义。需求导向原则、适度普惠原则和竞争性原则即符合这些要求，是购买居家养老服务中必须予以遵循的三项基本原则。

一、需求导向原则

需求导向，亦称需要导向，原指企业根据消费者的需求，生产出一种或多种商品予以满足，即消费者需要什么，企业就生产什么。公共服务的需求导向，即政府依据社会公众对公共服务的实际需求，主动调整公共服务的种类和范围，使公共服务的提供和社会公众的需求相契合，从而实现公共利益。将这一概念进一步拓展，购买居家养老服务中的需求导向原则，即为了提升老年人的福祉，在购买居家养老服务时，以老年人对居家养老服务的实际需求为目标，购买有针对性的服务项目[2]，从而实现“精准”购买。简言之，购买居家养老服务的需求导向，即老年人需要什么服务，就购买什么服务。要坚持需求导向的原则。

首先，坚持需求导向是建设服务型政府的内在要求。政府购买居家养老服务涉及三方主体：政府、社会组织和居家养老老年人。其中，政府是服务的购买者，社会组织是服务的承接者，老年人是服务的接受者（享受者）；政府和老年人居于服务的两端，社会组织是中间环节。以不同的主体（政府还是老年人）为公共服务提供的逻辑起点，就会产生两种不同的服务提供方式：以政府供给为导向的服务提供和以老年人需求为导向的服务提供。前一种服务提供以政府为本位，提供服务的数量和质量等均取决于政府的偏好，政府购买什么老年人就只能被动地得到什么，这显然容易造成政府责任缺失、老年人权利流失、服务内容单一、服务质量较低等弊端。后一种方式以居家养老老年人为本位，购买服务的内容和方式取决于老年人的合理需求，老年人需要什么政府就购买什么，政府购买的出发点和落脚点均以实现老年人的切身利益为目标，因此服务的针对性强、服务质量高。坚持需求导向，将服务的目标定位从政府回归到老年人，实质上就是坚持以人为本，既是服务型政府的内在体现，也是构建服务型政府的本质要求。

其次，坚持需求导向是由老年人居家养老服务需求的异质性决定的。既有的研究表明，具有不同个体特征的老年人，如不同的性别、年龄、婚姻状况、文化程度、健康状况、生活自理能力、经济状况等的老年人，所需要的养老服务是不相同的[3]。同时，依据马斯洛的需求层次理论，人们分别有生理、安全、社交、尊重、自我实现等不同的需求，处于不同阶段、不同境况的人其需求也存在异质性，这一理论也完全适用于居家养老老年人。概言之，老年人的居家养老服务需求是多元化的，需求的多元化也期待政府能够为他们购买到多样化的服务，从而增强老年人的获得感与幸福感。

在购买居家养老服务中坚持需求导向原则。

其一，政府要转变工作理念。和之前的政府直接提供公共服务相比，政府购买公共服务模式下，政府由服务的提供者和生产者的双重身份，转变为单一的服务提供者，生产者身份由承接服务的社会组织承担，因此，这要求政府由原来的“划桨者”转变为“掌舵者”，这种转变不仅表现在观念上，更要体现于实践中。另外，正如上文所述，以政府供给为主导，服务项目的决策权在政府，居家养老老年人只是服务的被动接受者。这是一个“自上而下”的过程，以需求为导向，要求老年人先“自下而上”地表达需求愿望，政府再“自上而下”予以提供。这实质上是一个上下互动的过程，要求政府努力摆脱以前“单中心”思维的禁锢，转向现在的“多中心”格局，勇于、乐于接受老年人合理的服务愿望，并将这些服务需求通过购买的方式予以满足。

其二，积极引导老年人参与购买。政府购买公共服务通常被称为“百姓点菜，政府买单”。这实质上隐含了一个基本的价值前提——“点菜权”必须在公众手中，具体到购买居家养老服务，“点菜权”应该属于老年人。故而，一定要确保老年人在购买中的“点菜人”地位。只有这样，购买到的服务才真正是老年人之所需、老年人之所想的；这样的“菜”，才会真正适合老年人的口味；这样的购买，才是真正的“精准”购买。为此，一方面，购买服务前，先要畅通老年人表达服务需求的渠道，确保老年人的愿望能及时、顺畅地得到反映；然后，相关部门要认真对待老年人的合理需求，并将其上升为购买决策。另一方面，在社会组织向老年人提供居养老服务过程中及提供服务后，还应当充分发挥老年人对所购买居家养老服务的监督与评估作用。老年人是服务项目的接受者、受益者，对服务质量的感受也最为深刻，对服务的评价也最有发言权。因此，在服务监督和评价阶段应将老年人“满不满意”作为服务提供情况的一个重要标准，确保老年人和评估机构人员具有同样的话语权，必要时成立老年人监管与评估协会等机构也是不错的选择。

二、适度普惠原则

“适度普惠”原指“适度普惠型社会福利”，和这一概念相关的还有“补缺型”社会福利与“制度型”社会福利、“选择型”社会福利与“普惠型”社会福利等概念。“补缺型”和“制度型”社会福利由美国学者威伦斯基（Wilensky）和勒博（Lebeaux）于1958年出版的《工业社会与社会福利》（Industrial Society and Social Welfare）一书中首次提出，划分的依据主要是政府在提供福利中的地位和作用（居于主导地位还是次要地位）。“补缺型”社会福利中社会福利提供以家庭和市场为主、以政府为辅，政府仅起到“补缺”的作用；而“制度型”社会福利则强调政府在福利提供中的核心地位，主张通过完善的法规制度体系，由政府向个人提供社会福利；“选择型”和“普惠型”社会福利是依据福利方案所包含对象的不同所划分的两种福利类型，前者主要针对特殊人群（穷人、病人、残疾人等），后者则涉及所有社会成员，“从摇篮到坟墓”的福利即是普惠型社会福利的典型形态。在研究中，普遍将“普惠型”等同于“制度型”，这两种不同的社会福利划分方式逐渐演变为一种，包含“补缺型”与“普惠型”两种形态。

在我国，尽管在初始阶段，不论是政府还是学界，均对“普惠型”社会福利的提法与内涵表现出了极大兴趣，但经过争论与斟酌之后，逐渐又回归到理性层面，进而一致认为，尽管改革开放后我国经济社会发展已进入新时代，但距西方学者对于“普惠型”社会福利的理解还有一定距离，我们已经逐步走出了之前主要针对孤老残幼等特殊困难群体的“补缺型”社会福利模式，正在向更高层面发展，是一种处于“补缺型”和“普惠型”之间的“适度普惠型”社会福利发展模式[4]。

基于以上分析，可以认为，政府购买居家养老服务中的适度普惠原则是指，在既有购买居家养老服务对象的基础上，积极拓展购买居家养老服务项目，逐步扩大购买服务的受益范围，努力提升居家养老老年人的福利水平[2]，增强所有老年人的获得感与幸福感。

2000年，上海市卢湾区民政局开始向卢湾区八家敬老院联合建立的居家养老服务队购买困难老年人的居家养老服务，这成为我国政府购买居家养老服务开始的标志。此后，大连市沙河口区、南京市鼓楼区、宁波市海曙区、武汉市武昌区、上海市静安区、上海市普陀区、青岛市市南区、杭州市下城区、杭州市上城区、苏州市沧浪区、北京市、广州市、天津市、昆明市等地也开始尝试向社会组织购买居家养老服务。经过十几年的发展，购买居家养老服务实践已由当年的星星之火发展为现在的燎原之势。但购买中也存在一个普遍的问题，即享受购买服务的老年人人数还比较有限。以南京市鼓楼区为例，2004—2009年，享受购买服务的老年人分别为220人、960人、1 300多人、1 600多人、2 000多人和 2 500 多人[5]。目前各地购买居家养老服务的受益对象一般为经济困难的失能、半失能老年人、空巢老人及“三无”老年人等，这仍属于“补缺型”的范畴，因此，亟须扩大购买服务的受益范围，实现购买居家养老服务的“适度普惠”。

在购买居家养老服务中坚持适度普惠原则。

一是要逐步取消购买服务对象的“资格”限制。将目前所限定的独居、空巢、“三无”等逐步扩展至所有居家养老的老年人，这也是党的十九大报告提出的要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”的体现。

二是要积极拓宽融资渠道，加大购买服务的资金投入力度。购买居家养老服务必须要有充足的资金予以保障，要将购买资金纳入预算，确保专款专用，并依据当地经济发展情况逐步加大资金投入。

三是要努力拓展购买服务项目，不断提升服务水平。如前所述，购买居家养老服务应坚持需求导向原则，老年人的服务需求是多元的，就应购买多样化的服务与之对应。但目前购买的服务项目多围绕老年人的助餐、助浴、助急、助洁、助医等展开，其他服务，如精神慰藉服务也应纳入购买服务清单。相关研究亦显示，老年人的身体疾病多是由心理问题造成的，老年人精神上的问题比物质上的匮乏更应该引起重视。另外，对于服务项目，绝对不能“一买了之”，还应不断提升服务质量。比如制定相关服务的质量标准，确保社会组织保质保量地为老年人服务；同时，将“老年人满不满意”纳入购买服务项目的考核指标，以此促进服务质量的提高。

三、竞争性原则

公共服务“提供”和“生产”的分离，是政府购买公共服务的一个重要特征。在这一框架下，社会组织成为公共服务的“生产者”，而政府仅仅是服务的“提供者”。这不仅可以提高政府的服务效率，还可以减少政府的财政压力，从而成为政府节约成本的有效途径。对成本的节约，也是政府购买公共服务受追捧的主要原因之一。当然，服务成本降低隐含的一个重要前提是，购买公共服务的过程是完全竞争的。经济学的市场竞争理论也表明，在完全竞争市场上，由于信息是完全对称的，企业为谋求利润最大化必须不断降低生产成本，从而使商品的市场价格降低。故此，认为通过购买的方式能够降低公共服务的成本，则就默认了购买方式下公共服务的提供市场应该是充分竞争的这一基本要件。

但事实并非如此。毋庸置疑，公共服务和私人物品存在本质区别，期待公共服务市场和私人物品市场一样完全竞争有相当的难度，只有具备一定的条件，如卖方和买方的数量都比较多且充分了解对方及商品的信息、产品具有同质性、要素自由流动等，公共服务市场才是完全竞争市场。实际上，购买公共服务模式下，公共服务提供存在“需求方缺陷”和“供给方缺陷”。“需求方缺陷”即购买方存在的不足，是指政府不能掌握所购买服务或商品质量等方面的全部信息，或对所购买的服务或商品不能进行准确界定，以及有可能存在官僚政治等内部性问题；“供给方缺陷”即卖方存在的不足，指政府购买的商品或服务可能没有预先存在的市场，或卖方处于垄断地位或卖方急于回收成本而使买方增加额外成本[6]。“需求方缺陷”和“供给方缺陷”的存在，使所期望的购买公共服务是完全竞争的假设只能存在于理想层面，除非这两种缺陷都比较小时竞争才有可能。

购买居家养老服务市场也存在“需求方缺陷”和“供给方缺陷”，购买也缺乏应有的竞争性。审视国内各地购买居家养老服务情况，不论是南京市鼓楼区、宁波市海曙区等这些购买服务的先行区，还是其他地方，购买居家养老服务大多采用委托购买方式，而非竞争性模式，这显然有悖于购买公共服务关于完全竞争的逻辑假设。逻辑基础不存在，在这一基础上也就很难再衍生出成本节约的结果了。同时，所谓一分价钱一分货，在不完全竞争的情况下，价格低是否等同于货真价实，也有待进一步考证。

回归竞争性的价值追求，在购买居家养老服务中坚持竞争性原则。

首先，积极拓展购买方式，尽可能实现竞争性购买。竞争是形成购买关系的基础，政府购买居家养老服务，实质上是市场化的结果；而充分竞争，本就是市场的重要体现。应当明确，委托方式并不是购买的唯一方式，能真正体现购买公共服务价值的是竞争性购买，委托购买仅用于能够提供服务的社会组织非常少时的情形，但即便如此仍应谨慎使用。竞争性谈判、邀请招标、询价等竞标方式的竞争性都比委托购买高，这些方式都可以用于购买居家养老服务。

其次，通过购买的方式实现社会组织的发展。很多地方不采用竞争购买的方式，其中一个客观因素是，尽管近几年我国社会组织获得了长足发展，但社会组织数量还相对有限。据统计，截至2017年底，我国社会组织的总量仅为76.2万个（其中，社会团体35.5万个，民办非企业40.0万个，基金会6 307个）[1]，相对于我国13.9亿的人口来说，社会组织的数量还比较少。此外，另一个必须要直面的现实是，我国社会组织的发展极不均衡，各社会组织发展实力悬殊，能够承接购买项目，尤其是大型项目的社会组织数量还比较少，这也在客观上制约了竞争性购买的使用。因此，推进购买居家养老，还需要社会组织的发展作为支撑。因此，可以采用购买的方式实现社会组织的发展壮大，比如，在购买初期通过委托方式让一部分实力不太强但专业度比较高的社会组织参与购买，通过这种“以购买促发展”的方式支持社会组织的发展。社会组织发展壮大了，能力增强了，在购买中也就具备了采用竞争模式的一个前提条件，市场竞争的作用也就能尽可能得以发挥出来，竞争性不足甚至缺失的问题也就迎刃而解。

结语

购买居家养老服务，本就是一项系统工程。为了推进开展这一工程，并保证这一工程质量的优良性，除了以上述及的三项原则外，还应坚持的原则有质量效率原则、公开透明原则、责信原则、正当程序原则、适度原则等[7]，而在这诸多项原则中，需求导向原则、适度普惠原则和竞争性原则是最基本的。当然，这三项原则之间也不是割裂的，而是相互紧密联系的，其中，需求导向原则是购买居家养老服务的逻辑起点，适度普惠原则是购买居家养老服务的目标，竞争性原则是实现有效购买的保障，三者三位一体，共同推动政府购买居家养老服务的进程。