浅谈行政事业单位内部控制的规范实施

刘 岩

（深圳清华大学研究院，广东 深圳518057）

随着财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的发布实施，越来越多的行政事业单位启动了内控体系建设和评价工作，经过几年的推进已取得初步成效。但是我们也发现，有部分行政事业单位内部控制意识仍然缺乏，导致其在内部控制的规范实施方面存在诸多问题。需要进行梳理、分析并提出进一步改进措施，确保行政事业单位能够更好地适应经济市场要求，力求通过对行政事业单位内部控制的规范，从而实现我国政府管理体制步伐向业绩与结果为主导的方向转变[1]，最终实现经济效益的最优化，促进行政事业单位的长期稳定发展。

一、行政事业单位内部控制的重要性

（一）内部控制对行政事业单位日常管理的重要性

行政事业单位往往拥有着较大体量的社会公共资源，因此也相应承担了国有资产管理的责任和义务，通过内部控制体系的完善能够保证单位经济活动合法合规，一是能够有效提高国有资产使用与交易中的公开性及公平性，使社会公共资源的自然利用率得到提高；二是在内部控制规范实施下能够确保会计信息的真实和完整，保证单位资产安全和使用有效；三是通过内部控制有利于提高行政事业单位的素质，从而提供良好的公共服务，以促进社会效益的提升；四是在内部控制规范下能提高对行政事业单位履职过程中的监测力度，并对运行流程进行规划，从而提高行政事业单位的行政效率。

（二）内部控制对反腐倡廉工作开展的重要性

行政事业单位作为国家进行公共管理与社会服务的机构，其工作人员相应拥有一定的公共行政的权力，这导致他们在行使公共行政权力时常常会受到个人因素影响进而出现自身价值判断与公共利益相悖的情形[2]，最终导致诸多贪污腐败案件的发生。而通过内部控制规范能实现对单位内部预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目和合同等多项工作的监督和管理，比如，对于涉及“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用重大人事任免”“三重一大”事项实施单位领导班子集体决策等，用规范的制度手段对个人行为进行约束，从而避免贪污舞弊现象的发生，促进行政事业单位的良性发展。

二、行政事业单位内部控制规范实施问题

（一）对内部控制缺乏正确认识

内部控制在行政事业单位的顺利实施，其关键点在于全员参与和单位负责人的支持重视程度。有部分行政事业单位中工作人员缺乏内部控制与风险控制意识，单位中没有建立良好的内部环境，导致某些工作人员在实施内部控制时抱有应付心理，仅仅为完成上级交代任务其无法形成日常化管理工作；有的单位领导人没有制定单位长期发展规划，只注重完成自身任期内业绩，甚至将其中存在的难点、疑点问题留置下一任班子；在当前的内部控制管理中，往往依靠财务人员进行规范实施，缺乏科学管理方式，尤其是基层机构，多存在过度集权于行政机构领导的情况，使得对单位领导缺乏约束，相关审批制度无法有效执行，因此内部控制规范实施中存在诸多漏洞。

（二）风险评估缺乏科学性

在多种客观因素的影响下行政事业单位的工作人员缺乏风险评估意识，对风险也缺乏正确认知，导致行政事业单位在实际运行过程中，没有将其自身实际风险与应对措施建立相互联系，也没有对风险评估流程进行完善和规范，因此使得相关风险数据分析、风险预警及风险评估等防控经验不足[3]，无法对风险进行准确有效的识别。同时相关财务部门工作人员过分重视经济业务核算，反而忽略了财务识别对风险评估流程需求；而作为行政事业单位的风险管理部门，则没有充分发挥自身作用，导致其对于可能发生的大概率风险事件不能进行有效的预测和防范。

（三）内部控制监督机制不完善

在实施内部控制过程中，监督机构的建立在其中发挥着重要作用，通过监督机制能够有效对单位内工作人员的行为进行监督与约束；但在当前多数的行政事业单位中，没有针对监督部门建立有效的组织和工作机制，使其在内部控制规范实施中无法充分发挥其监督作用，相关职能部门与监督部门之间属于平行机构[4]，因此导致监督约束效果不理想，最终对内部控制的实施效果产生直接影响。

（四）岗位设置不合理

行政事业单位在对人员岗位安排上存在较大的缺陷，对于重大业务岗位没有明确划分职责范围，也没有对不相容岗位进行完全分离。同时在审批流程中常会出现越级现象，这主要是因相关部门人员数量不足，通常是一人身兼多职，单个人员所受理业务类型较多。另一方面，受到人员编制的现实情况限制，关键岗位没有实行轮岗制度，对关键岗位的人员是否具备与其工作岗位相适应的资格和能力没有要求，导致岗位职责、权力滥用现象频频发生。

（五）信息沟通不畅

由于一些行政事业单位缺乏完整的信息管理体系，导致在信息沟通上存在滞后性；财务部门不能快速获取经营管理信息，进而无法及时对其分析与总结，因此导致相关财务决策缺乏足够的财务信息作为支撑，使得工作效率降低。

三、行政事业单位内部控制规范实施对策

（一）提高对内部控制的正确认识

作为行政事业单位领导者要带头提高对内部控制的重视，充分认识到其对于推动行政事业单位发展的重要意义，并树立其良好的“岗位责任”观念[5]，培养自身良好的内控意识，对本单位内控建设和实施采取积极支持的态度，并直接参与全过程。同时注重对单位内控制度的建设，组织全员学习内控制度，不断强化其内部控制意识，以营造良好的内部控制环境，做到人人参与，人人有责。同时定期针对财务人员展开业务与职业道德培训，不断提高其综合素质，从而为内部控制规范实施创造良好的条件。

（二）建立科学的风险评估机制

行政事业单位领导人与工作人员需提高风险防范意识，并对内部控制各项监控活动中的风险评估程序进一步完善，进一步建立其专门的风险评估机构，确保在进行内部控制活动中能够对风险进行准确有快速的识别与规避。在单位内部控制风险的评估过程中，要从组织架构、单位文化、内审体系、人力资源政策等多个方面把控，而针对业务层面的内部控制风险则需要针对其不同业务的特点进行系统分析，从而对风险点进行确定。另一方面，建立其行政事业单位经济责任制，在展开实际工作中对于重大决策发生错误的工作人员要追究责任，形成惩戒机制，做好反腐工作，严格杜绝腐败现象的发生。

（三）完善监督机制，并强化沟通

根据监督与执行分离的原则，在建立财务、政府采购、基建、资产管理、合同管理等部门或岗位之间的沟通协调运行机制的同时，充分发挥单位内部审计、纪检监察部门在内部控制中的作用，做好内部控制规范实施过程中的监督工作。首先单位负责人要提高对内审部门在内部控制监督中的作用的认识，其次在对其展开监督过程中，要确保其始终贯穿于内部控制工作的整个环节，最后要确保行政事业单位内部审计部门自身的独立性[6]，充分体现其监督工作的动态性。在执行过程中应当明确规定内部监督的程序和要求，确保内部监督检查工作有效开展。

（四）加强对岗位体系的构建

建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责权限，坚持不相容职务分离，以免在工作中出现无人管理或者是多人管理情况，确保每一位工作人员都能根据规章制度做好自身工作。另一方面，将各项指标细化到相关部门与具体项目，确保在财务审批过程中无越权或越级情况发生；同时将内部控制工作纳入至绩效管理中，提高其共同管理行政事业单位经营行为的参与度，进而实现对公共资金的有效管理。

（五）完善信息化手段

行政事业单位应当积极推进信息化建设，对信息系统实行归口管理，在日常办公、财务管理和资产管理等领域，尽快实施信息化。应当将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位的信息化系统中，减少或消除人为操纵的因素，保护信息安全。以达到“战略指标化、管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化、信息可视化”内控建设目标。

四、结束语

综上所述，行政事业单位在进行内部控制规范实施过程中尚存在诸多亟待解决的问题，需要引起高度重视。行政事业单位负责人和内控管理部门的应当充分认识到其重要性和影响程度，牢固树立以风险防范为导向的内控理念，制定切实可行的措施，将内部控制的规范实施纳入行政事业单位的常态化管理日程，为行政事业单位的发展和战略目标的实现保驾护航。