分税制改革的路径探索

张娜

摘 要：首先对分税制做了相关概述，随后对我国分税制内容作了简要说明，然后从事权、财权、转移支付制度三个方面分析了分税制制度存在的一些问题，最后结合我国当前具体国情为推进我国分税制税制完善和发展提出参考性的政策建议。

关键词：分税制；地方财政；转移支付

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672.3198.2018.32.067

1 分税制背景

新改革开放初期，对财政管理体制进行了有关分权、分级管理的适当探究。由于原财政体制本身有着激励不足的弊端，中央决定实行财政包干体制。在这个体制内，若该企业属于中央所有则其产生的财政收入划为中央，属于地方的企业收入同理划为地方所有，同时对地方缴给中央的收入采用各种形式的包干制。这项制度一方面使得地方非常主动积极地发展本地区经济和开拓地方新财源，另一方面却也存在着不可避免的巨大弊端：地区之间为了本地区更好的经济发展对其他地区采取了封闭的待遇，并对一些能带来收益的本土企业开展行政性保护。各地区还利用行政手段庇护那些如小酒厂、烟厂之类的价格比较高、税率也高的产业和产品，从而加快财政收入增长速度。这是对市场经济要求的重大违背和对产业结构调整轨迹的背离，使得中央占我国的总财政收入比呈持续降低走势。

2 分税制改革的内容

2.1 划分中央政府和地方政府事权和支出范围

目前我国中央政府的事权和地方政府事权划分情况如下：中央政府主要承担的事权包括了外交、维护国家安全以及中央国家机关运转所必要的经费，地区发展之间的相互协调、宏观调控的必要支出以及社会公共事业归属于中央的部分，如国防费中央行政管理费用等。维持地方政权机关的正常运转、促进本地区经济的健康、快速发展以及当地社会公共事业所必要开支均由地方财政承担，如地方行政管理费价格补贴等。

2.2 明确中央和地方的收入

依据使财权事权相对等的标准，将中央与地方税做一个归类区别。中央税包括那些在全国都具有影响力的、需要国家进行统一管理的、帮助政府实施宏观调控的税种，地方税是那些与地方关系紧密对全国性流通影响不大的且税源分散的适合地方征管的税种，还有一些同经济发展相关的税源普遍却不易征收的则由中央和地方共享，其中中央税的立法、司法、执法权都属中央政府所有，地方税的税权属地方所有，中央和地方共享税则立法权属中央，而司法权和执法权既能够划分到中央也能够划分到地方。

2.3 政府间财政转移支付制度

中国的财政转移支付制度就是以1994年的分税制改革为基础建立的。分税制将中央财政收入和地方财政收入进行了全新的划分，同时根据新的划分结果重点建设中央对地方的税收返还制度，利用退税、机构补贴和特别补贴等方式弥补地方财政之间存在的收入差距，保留了原体制的上解和补助办法。

3 我国现行分税制存在的问题

3.1 事权划分不合理

中央与地方之间的事权划分没有遵循“财税分权”的原则，本质上是“财税分工”。根据在党的十一届三中全会上提出的“在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”可以看出税收的管理权限实际上并没有完全下放到各级地方政府，因为地方拥有的税收立法权基本可以忽略不计。当前地方政府负责征管的地方税，涉及到的权利有：税收执法权、税收收入归属权、税法解释权、政策调整权、立法权、对税率的调整权和减免税审批权等，而这些权利中仅仅只有税收执法权归属权归地方所有，其他均歸属于中央政府。这样的事权划分导致了地方政府的税收收入较为死板，出现一些费挤税的地方财政问题，难以保证良好的分配秩序的维护。

3.2 收入划分不合理

按照当前我国分税制中财权的划分，我国地方政府拥有的税种收入存在税源不集中、规模不够大，征收成本较高和改革进程较慢等问题。

表1是分税制改革前后全国、中央、地方财政收入以及中央地方分别占全部财政收入的比重数据。我国财政收入逐年增长，分税制改革后，中央占全部财政收入的比重不仅从下降的趋势中扭转且一直维持在百分之五十左右的水平。改革的第一年就从上一年的22%增至56%。与之对应的分税制实行的前一年和第一年，地方财政收入占全部财政收入的比重从70%多下降至40%多。县、乡级地方缺乏固定的税收源保证地方财政和收入的稳定性。同时存在不能严格划分中央税、地方税、共享税，使得财政收入应属何级政府也得不到确认的问题。

3.3 转移支付制度不完善

整体上看，目前我国转移支付金额与实际需求还存在一定差距，还没能完成纵向转移支付目标，横向财政资金的转移制度还未建成，转移支付的规模远远跟不上各地方间经济协调发展和尽可能均等提供基本公共服务的需要。导致了各个地方争相抢着做项目搞建设，希望依靠这些来获得中央政府的转移支付资金，财政应有的缩小地区差距平衡经济发展的作用大大被弱化。

具体来看，由于中央和地方事权支出责任的不清晰导致了转移支付制度的结构存在一些不合理之处：管理存在破绽，信息公开度不够高；实际操作中缺乏强有力的监督，资金到位率低，不能切实保证转移支付项目的款项根据用途实际落实；财政对地方配套设施建设的统筹作用有待加强；一般性转移支付项目类别繁多、目标多元，但应当发挥的均等化功能却被减弱。

4 关于完善分税制的几点建议

4.1 明确划分和界定政府间的事权关系

针对事权方面划分不合理的问题提出以下两点意见：（1）政府要完成职能转换。一些不在政府管理范围的和超出政府管理能力的或是政府管不好而市场经济机制却能解决的经济活动和事务，都应该将他们剔除财政供给的范围，并按这个标准重新划分国家财政支出的范围。（2）赋予地方政府一定的税收自主权，不同税种不同对待。像增值税、所得税这样具有外溢效应的税种，立法权当归属中央，但另外一些如房地产税这样的地方性收入可以根据实际状况给地方政府自主决定的权利，同时在制定地方税收优惠和扣除政策等方面也可以给地方一定自主权。

4.2 合理划分地方各级政府间收入

4.2.1 改变部分消费税的归属

消费税税源丰富，且稳定性强，从长远来看具有巨大的增长潜力。目前我国消费税的征收权全部属于中央，可以按照税目将消费税划分一些到地方，具体办法为：烟、成品油、车类可以继续划归中央，酒可以中央地方共享，而其他与区域相关的小品目如实木地板、首饰珠宝等可以进行调整，让地方负责征收并允许地方政府在一定范围内自主决定税率。

4.2.2 开征房地产税

在原有的体系之外征收房地产税不仅能对政府税源产生影响，更可能对纳税人负担、国家经济结构产生影响。在2020年之前完成房地产税的立法工作并且作为地方的独立税种，地方政府能够针对本地区具体情况制定符合本地区的税收政策，拥有该税种的税收收入归属权利。还有助于当前我国大力推进的供给侧改革和经济结构的升级优化。因此，要大力推进房地产税的征收和立法进程。

4.3 实行纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度

为了完善当前我国单一的纵向转移支付制度，我们应该充分顾及效率和公平两个原则，计出能够较准确合理计算地方政府实际需要的财政收入和支出的公式，并据此规定发达地区向欠发达的财政转移支付的规模数额，在制度层面上确认横向转移以此缩小各地区之间提供公共服务水平的差异。另外可以根据已有转移支付制度适度增加对落后地区税收返还的税额，促进落后地区经济发展，提高其自我发展的能力，尽快实现共同富裕。并在此基础上，大力推动转移支付的法律制度建设，加强监管，提高这项制度的资金落实率。

参考文献

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