国外现金贷监管政策对中国的启示

■钟鼎礼

近一段时期以来，中国现金贷业务发展非常迅猛，但也存在着较大的金融风险和社会隐患，引起了社会各界的广泛关注和争论。在2017年4月10日中国银监会下发的《关于银行业风险防控工作的指导意见》中首次提到“现金贷”，指出要做好以摸清现金贷风险底数为重点的清理整顿工作。2017年4月14日下发《关于开展“现金贷”业务活动清理整顿工作的通知》和《关于开展“现金贷”业务活动清理整顿工作的补充说明》两份文件，明确提出将“现金贷”纳入风险专项整治工作。2017年12月1日互联网金融风险和P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，严格规定了现金贷业务的开展原则和不同类型机构的整顿方案。到底现金贷的问题和合理性表现在哪些方面？应该如何进行监管呢？本文就该问题进行探讨。

一、国外现金贷的发展状况

现金贷一般是指小额现金的短期信用贷款，具备金额小、期限短、无场景、无指定用途、无担保、无抵押、利率高等典型特征。国外现金贷方式发展非常迅速，这是因为具有以下特点：第一，易得性。相对主流银行，更容易获得贷款。客户主要是那些很难获得银行信贷服务的客户,一般是只有中等教育程度、45岁以下年龄；主要是中低收入人群，家庭资产较少；主要在过去一年被拒绝过银行贷款申请，或信用卡额度被基本用尽；还有那些有色人种和少数民族等被银行忽视的客户。第二，便利性。网点多，距离近；贷款流程简单，程序少、简单易懂，客户只需提供驾照、家庭住址、社会保险号、账户、工资单存根、发薪日等简单资料即可；时间短，线下一般能够在1小时内完成，24小时在线服务最短可以实现15分钟放款。第三，连续性。借款人现金贷客户收入不稳定，经常出现逾期，只能不断展期，借新还旧，很容易陷入债务累积的螺旋。第四，高利率。虽然短期借贷成本表面上看不高，日息一般在5‰～1%；但是转换成年化利率则非常高，往往高达200%～400%，尤其是长期借贷利率。

1.美国。根据美国消费者金融保护局（CFPB）的界定，美国现金贷的业务模式主要分为两种类型。一类是发薪日贷款（Payday Loan）。主要由不能吸收公众存款的机构经营采取“银行支票持有模式”，放款机构折价购买贷款人的支票。另一类是存款预支型贷款（Deposit Advance）。主要由可吸收公众存款的银行或信用社经营，针对的群体是在本机构有账户且满足相关要求的客户，其操作模式是在客户申请获得贷款后，在客户的账户留下一笔款项存入时实现自动扣款，若存款不足则对后续存款进行持续扣款直至其还清借款为止。一般情况下，若35天后无法还清所借款项则开始计算罚金。无论是发薪日贷款还是存款预支型贷款，目前美国市场上都是以收取固定费用方式获取收益。比较而言，发薪日贷款的成本和风险要远高于存款预支型贷款，发薪日贷款的风控信息主要来自借款人自己提供的信息以及公司从外部渠道获得的数据等，而存款预支型贷款的风控信息主要来自客户长期以来在该账户下的结算往来。根据CFPB以往的监管信息，存款预支型贷款的坏账率远远低于发薪日贷款。

2.英国。在英国，贷款额小于500英镑的短期贷款都被认定为现金贷，现金贷业务发展也非常迅猛。2006年英国现金贷业务开始发展，到2009年使用该贷款的人数增长了3～4倍。截至2009年，共有120万人使用过此贷款，贷款额约为12亿英镑，笔均贷款265～270英镑，约有2/3的借款人年收入低于25000英镑。英国目前最大的现金贷经营公司是Wonga，其成立于2006年，2014年在英国的市场份额达到30%～40%。第二大公司是Dollar Financial Group，其在2011年收购了PayDay UK，一举成为英国最大的线上放贷公司，业务量增长了近4倍。

3.欧盟。根据欧盟2009年发布的利率研究报告，截至2008年末，发薪日贷款在整个欧盟区域内的规模达到了5亿欧元，服务了约0.2%的民众，融资服务规模占总信贷服务规模的0.05%。法国和德国是欧盟地区最大的两个现金贷市场，甚至比英国规模还大。

4.加拿大。发薪日贷款在加拿大是指短期的、额度在1500加元内、由非传统金融机构经营的小额贷款业务。根据2004年加拿大小额贷款协会（Canadian Payday Loan Association）统计，发薪日贷款平均额为280加元/笔，每年约有200万左右的申请量。2009～2014年，在加拿大的申请人数近乎翻倍，约占加拿大日常家庭的4%。

5.澳大利亚。澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）在2015年3月发表的一份文件显示，截至2014年6月，发薪日贷款在澳大利亚前12个月的放款金额大约是4亿澳元，较2008年的行业规模上升约125%，发薪日贷款的规模大约占社会总融资规模的0.4%，前13大公司大约占有市场75%的份额。

6.日本。类似发薪日贷款的小额、无担保的短期现金融资业务被称为“消费者金融”。“消费者金融”在90年代随着自动签约机的普及和电视广告的解禁，使得其社会认知度不断提高，因为其便利性得到快速发展。鉴于其高收益的优点，银行及民间金融机构都参与到了这块市场的竞争中，与“消费者金融”的专业公司进行业务合作或共同设立子公司，甚至进行投资或者直接收购等。2006年，日本“消费者金融”的业务额约为31兆日元，其中专门从事相关业务的公司的放款额约为9兆日元。但是随着一系列方案的出台，日本“消费者金融”业务在2005～2015年的十年间规模持续下降，截至2014年末，“消费者金融”业务的规模萎缩减至6586亿日元，仅为当年1/5左右。

二、国外现金贷的监管经验

国外发薪日贷款，一方面，现金贷由于其便利性得到迅速发展；另一方面，也因为高利率使得部分低收入者陷入了债务陷阱等负面影响，也引起了各国政府的严格监管。

1.美国。美国属于联邦制国家，各个州可以制定自己的法律并且统一纳入联邦宪法的管辖。在联邦层面上，现金贷的经营机构统一受《联邦贷款法案》《公平信用报告法》《公平信贷机会法》《诚实借贷法》《反高利贷法》等联邦法律的约束。在州级层面，美国各州对发薪日贷款的监管有很大差异，有的允许，有的允许但施加诸多限制，有的则完全禁止。到2006年，现金贷在美国14个州以及哥伦比亚特区都是明令禁止的。其余各州针对贷款利率、贷款期限、贷款额度、连续贷款、贷款上限、信息披露等问题也都进行了规定，对于这项业务的监管十分严格。美国现金贷行业发展初期，并没有专门的监管法规。1960年，联邦当局的监管机构在其重要监管条例《诚实借贷法》中专门对发薪日贷款进行了约束，尤其是信息披露方面。2016年6月2日，美国消费者金融保护局（CFPB）对发薪日贷款的监管规则征求意见，允许借款机构提供两种长期贷款：一是符合国家信贷联盟政策的贷款，利率上限为28%且不得超过20美金申请费用；二是贷款期限不超过2年、利率不超过36%（可以不包括审批费用），但违约率必须控制在5%以内。这一新规将在联邦层面全面适用，进而会影响绝大多数市面产品。

2.英国。1974年英国政府颁布的消费者信贷法案要求，必须取得英国公平交易署（Office of Fair Trading，OFT）签发的执照才能进行消费者借贷业务。2004年法案中对于放款机构的广告宣传进行了规范，明确了年化利率及相关手续费用的比例必须在其广告宣传中进行明显标识，但是这也引起了众多经营机构的抗议。2014年4月英国政府设立金融行为管理局（FCA），取代金融服务管理局（FSA），成为现金贷监管机构。2015年，FCA推动颁布了对高成本借贷的利率限制条例，主要内容包括：一是日息率最高不超过0.8%；二是如果发生违约，违约后收取的固定费用最高不超过15英镑，罚息不超过0.8%的日息率；三是无论何种情况，任何一笔贷款的总利息以及手续费用不得超过原始贷款本金的100%，即欠款总额最高不超过原始本金的2倍；四是借款人的借款额度不超过其月收入的25%。

3.加拿大。加拿大的发薪日贷款机构无论规模大小，必须持有当地省政府颁发的营业执照并接受年检，还要受到各省相关部门的监管。加拿大发薪日贷款协会（Canada Payday Loan Association），约40家发薪日贷款机构加入行业协会（包括750家门店）。2005年6月协会制定了《最优商业实践准则》，所有行业成员都必须遵守这14条准则经营，其中包括不准利滚利、规定罚息上限、保障客户的撤销权和隐私条款，为行业自律提供了合规性保障。在行业监管方面，加拿大并没有一部专门关于发薪日贷款的法规，而是通过反高利贷法对发薪日贷款行为进行约束。加拿大刑法规定，任何贷款的实际年利率不能超过60%，否则就是犯罪。2007年9月，加拿大对刑法进行了修订，增加了关于发薪日贷款的补充条例。其中增加了对于发薪日贷款的定义，禁止联邦管辖的如银行等金融机构参与发薪日贷款活动。另外，当满足以下条件时，发薪日贷款经营不受法律规定最高60%年利率的约束：一是贷款额度小于1500加元并且周期少于62天；二是持有所在省颁发的经营牌照；三是若该省对保护借款人和限制收费采取了立法措施，则可由该省自行对当地的发薪日贷款进行监管。其中英属哥伦比亚省和萨斯喀彻温省规定发薪日贷款最高利率为23%，安大略省为21%，曼尼托巴省为17%，以上均包含所有服务费。有的省还限制了贷款金额不得超过借款人工资的50%，甚至每年人均借款次数等。各省对于法律的制定不尽相同，但是其采取的主要方式有限制利滚利、合同内需对贷款额度信息进行全面描述、允许借款人在1天内进行毁约、设立第三方投诉机制、禁止暴力催债行为、相关法律根据市场状况进行持续更新等。

4.澳大利亚。2009年，澳大利亚出台了国民消费者信用保护法案，正式确立了现金贷放款机构的合法地位。2013年澳大利亚国会颁布了消费者信用以及公司立法修正案，进一步收紧了对于发薪日贷款的管制，其要求所有机构发放贷款的有效年利率上限不得超过48%（包含所有收取的费用）。对于现金贷业务，法案对于其收费有另外规定，即对于借款额度在2000澳元以内，借款期为16天至1年的机构，允许其额外征收最高不超过20%的档案设立费以及最高不超过每月4%的月账户维护费；对于借款额度在2000～5000澳元以内的机构，允许额外收取不超过400澳元的档案设立费以及最高不超过每月4%的月账户维护费。根据澳大利亚法律规定，从2017年2月1日起，放款机构不允许向申请人收取利息，其全部收入都来自手续费，允许收取的手续费包括：一次性最高不超过借款额20%的档案设立费，每月最高不超过4%的账户维护费，政府性收费，违约费（违约费总额不得高于贷款总额的200%，即违约人最多要向公司清偿2倍贷款额费用），司法执行费（仅针对由于未还款引起的诉讼所产生的费用）。在澳大利亚申请此类小额贷款，一般需提供银行账户报告、社保局报告、日常生活账单复印件、房租复印件等。监管部门认为大多数机构在经营记录文件以及合规手续方面都存在缺失。监管机构发现，许多放款机构通过伪造合同、拆分合约来隐藏其高收费、超期限等违反监管的行为。许多公司并未按规定要求借款者提供社保局的声明文件，许多借款者其实是不适合此类贷款的。放款机构多采用问询的流程对申请人做出适当性评价，监管机构以及社会舆论普遍认为这种做法是不谨慎和不合理的。

5.日本。日本从事“消费者金融”的公司，也就是融资公司，按照《融资业法》规定必须进行注册，如不注册便进行高利贷放款业务，则被称为“地下金融”。融资公司如果在两个县（相当于中国的省及直辖市）以上设立营业场所，需要在国家财务局注册；如只在一个县设立，则在该县政府部门注册即可。日本的消费者金融因为其长期以来的高利率、融资过剩、苛刻催收等，已经逐渐引起社会化问题。多头借债一直是日本“消费者金融”业务发展的最大问题，为了拯救多头负债者及实现消费者金融业的健康发展，日本金融厅在2016年12月出台了修订后的《贷金业法》。废除了原来《出资法》上限利率（29.5%）和《利息限制法》上限利率（20%）不一致的规定，统一为《利息限定法》规定的20%上限利率。此外，原则上规定借款人的年借款额不得超过其年收入的三分之一。与此同时，也加强了对融资公司资本审核的要求。受此制度影响，中小规模的融资公司有所减少，大型“消费者金融”公司加紧了和银行团体的业务及资本挂钩，行业开始进入重组阶段。

6.香港。香港地区作为全球第三大金融中心，目前对于现金贷业务没有专门的监管措施，主要遵照香港金融管理局对借贷利率进行规定。根据《银行营运守则》，收取了按业内工会有关指引所列示的方法，计算所得的48%的年化利率，被认为是不合理或不公平的。然而，根据《放债人条例》，除非出现非常特殊的金融状况，不应超过60%的法定上限年化利率。如果机构可以被豁免遵守《放债人条例》规定，可以自由制定贷款利率。这就是说，在香港，利率小于48%是合法的，大于60%是违法的，48%～60%之间则可以由法官裁量。

7.欧盟。欧盟地区由于各国之间经济水平、文化地域、政治形态之间的差异，其金融市场的发展差距也较大，各国对于发薪日贷款的态度也有所不同。在荷兰，发薪日贷款被称为闪贷（Flash Credit），截至2010年，荷兰政府仍未对其出台相关措施，其市场中的年化利率普遍高达600%。根据欧盟2009年发布的利率研究报告，法国和德国都对现金贷的利率进行了管制。

三、对规范中国现金贷发展和监管政策的启示

当前，即使伴随一系列整治举措，中国现金贷业务的发展还是非常迅猛且花样层出，其间存在的借款利率偏高、客户过度借贷、机构重复授信、侵犯个人隐私、不当暴力催收等问题严重。根据国外现金贷利弊争论的论点，不能一概否定中国现金贷在一定程度上满足一部分居民群体合理消费需求的积极作用，只要是合理监管、规范发展，关键不使短期现金贷长期化、高利贷化，就能相当程度上保障现金贷的健康持续发展。根据前述国外发薪日贷款形式的现金贷监管经验，结合中国现金贷监管的措施，对中国今后现金贷的监管政策提供了以下启示：

1.做优顶层制度设计。根据宏观审慎与微观监管、机构监管与行为监管相结合的原则，制定专门监管现金贷的法律法规，规范中国现金贷业务。目前，中国现金贷的监管尚未制定专门的监管法律法规，只有前面提到的四份文件，其中以2017年12月1日下发的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》最具有代表性。这份文件将“现金贷”界定为无场景依托、无指定用途、无客户群体限定、无抵押等四个特征贷款，对现金贷的市场准入、利率上限、消费者权益保护、风险控制、贷后催收等方面做出监管要求，但不是正式的法律法规，应该在此基础上形成专门的法律法规。

2.加强事前准入监管。坚持无牌照不金融的原则，必须申请经营牌照才能开展现金贷业务，通过机构准入、业务准入和高级管理人员准入等多方面进入门槛的设置，尤其是注册资本、资本充足率等机构准入门槛等。事前准入管理应该采取负面清单的核准形式，以法规形式设立最低准入标准，计划开展现金贷经营活动的机构，根据最低准入标准提出申请，最后由监管部门核准申请企业是否达到相应标准来决定是否给予许可证或牌照，纳入统一监管。

3.强化事中行为监管。其一，严格公开透明的信息披露。必须清楚说明借款额度、借款价格、还款方式等关键条款，并且所有利率和费用都必须换算为年化利率。其二，限定最高利率，严格遵守最高人民法院关于民间借贷利率的最高年利率上限（包括手续费或服务费，即综合息费）规定的基础上，区分线下和线上业务特点限定综合息费上限。特别是禁止利滚利，并规定罚息上限。其三，严格限制短期信贷长期化。例如：同一借款人两次借款之间的间隔应大于两个月；贷款展期不得超过两次等；不得在不同机构同时借款等。其四，对借贷者个人设置借贷规模占个人收入的比重上限，可以对单笔现金贷的最高额度进行限制，比如不超过其月收入的50%。其五，切实保障消费者的撤销权、隐私权等消费者权益，严格禁止范暴力、恐吓、侮辱、诽谤、骚扰等不当催收方式。

4.加大事后违规整治处罚。监管机构应定期对现金贷机构进行风险评估和检查，及时了解贷款机构的各种情况，一旦发现违规违法行为必须进行严格处罚。对违规行为的事后处罚与专项整治，是最好的事前预防。这是因为：第一，法律是一种事后被动的处罚，如果没有实质性危害，法律则无法追究，即所谓的“民不告官不究”；第二，即使发生了实质性损害，由于信息不对称的存在，消费者难以取得直接证据而获得相应赔偿；第三，即使获得了事后赔偿，也无法弥补已经造成的伤害；第四，即使一定程度地弥补了已经造成的伤害，也不能防止此类伤害不再发生。

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