“一带一路”建设中的国际税收合作机制研究

张春燕

（外交学院，北京 100037）

一、问题的提出

“一带一路”倡议的提出为我国及其沿线各国带来新的发展契机。自2015年3月28日国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的愿景与行动》以来，国内的许多企业积极响应，纷纷“走出去”到“一带一路”沿线国家或地区进行对外投资、工程承包等活动。据商务部的相关统计，2017年我国“一带一路”建设进入全面务实合作的新阶段，我国企业对沿线国家直接投资达144亿美元，在沿线国家新签承包工程合同额1 443亿美元，同比增长14.5%[1]。然而，据北京市国税局的有关统计资料显示，在这样大规模的“走出去”浪潮中，中国企业在尽职调查时经常把税收放在最后，99%的企业因为对相关税收制度缺乏了解，重视不够，而无法全面了解海外投资风险，但后续经营中却发现，这些“走出去”的企业面临的问题中有60%是来自税收方面[2]。在此情况下，有针对性地研究“一带一路”建设中的国际税收合作机制，对于保障“走出去”企业的投资利益、实现我国与“一带一路”沿线国家和地区的共同发展有重要的理论与现实意义。

二、“一带一路”建设中国际税收合作遇到的挑战

“一带一路”建设涵盖了沿线的60多个国家和地区，其中绝大多数是发展中国家和地区，正处于经济发展的高增长期，缺乏国际税收方面的立法及执法经验，加大了我国“走出去”企业面临投资失败的可能性，同时也给我国政府与沿线国家和地区进行国际税收合作带来了严峻挑战。

（一）“一带一路”沿线国家之间税法制度差别较大

我国“走出去”的企业所面临的税收风险主要来源于东道国的税收法律制度。“一带一路”建设横跨多个国家和地区，由于各国的政治经济背景不同，其国内的税收法律制度也差别很大。在“一带一路”沿线60多个国家，从税收实体法中关于税种的设置、税率的高低、纳税人可以享受的税收优惠等，再到税收程序法中涉及的征管环节、征管期限等内容都有很大的差异。

以“走出去”企业所缴纳的最主要的税种即企业所得税为例，虽然大多数“一带一路”沿线国家或地区对于企业所得税的征收采用的是比例税率，但是税率却不尽相同。根据商务部发布的我国与“一带一路”沿线国家经贸合作情况来看，目前我国对“一带一路”沿线国家对外投资额排名前十的主要国家是新加坡、印度尼西亚、俄罗斯、哈萨克斯坦、老挝、伊朗、泰国、马来西亚、柬埔寨、越南。而在这十国中，企业所得税法定税率从最低的17%（新加坡），到最高的33%（巴基斯坦），相差近1倍[3]。这些税制差异使我国企业在“走出去”时面临不同的税收风险，同时也加大了进行税收筹划的难度。

（二）部分“一带一路”沿线国家税法环境较差

一国的税法环境对于“走出去”的企业而言是非常重要的影响因素。企业不仅要承受东道国税法所规定的税费等负担，实际上还要承担纳税过程中所耗费的时间成本，以及与当地政府部门打交道的隐形成本等等[4]。

“一带一路”沿线国家和地区大部分是发展中国家，有些国家税法制度不够完备，法律条款经常修改，如老挝、缅甸等国家税收制度变化频繁，文莱、孟加拉等国的税制信息难以获取[5]。有的国家甚至会基于本国政治、经济利益的考虑，而有针对性地对某些跨国公司或者海外企业进行一定程度的法律管制[6]。诸如此类，均需要中国企业不仅关注东道国税收法律政策的变化情况，同时还要重视其政治和历史的因素，全面衡量该国的税收法律环境。

（三）一些双边税收协定已不能满足共同发展的现实需要

目前我国已与“一带一路”沿线国家中的53个签订了双边税收协定。然而，这些税收协定中有相当一部分是“一带一路”倡议实施之前签订的，如缅甸、老挝、泰国、菲律宾、印度尼西亚等东亚国家，而且不少协定生效时间已超过20年。虽然这些双边税收协定在“一带一路”建设的实施之初发挥了非常重要的助推作用，但随着我国企业对外投资发展速度的加快，这些协定由于签署的年份较早，内容相对陈旧，已经无法满足我国与“一带一路”沿线国家实现共同发展、共赢互利的需要，亟待更新与完善。

三、“一带一路”建设中国际税收合作机制的发展展望

随着我国企业在“一带一路”沿线各国“走出去”的规模及数量的加大，“走出去”企业面临税收困境日益增多。政府应当继续加强国际间的税务合作与协调，加强与其他国家之间的税务情况互换机制，充分利用协商程序解决境外投资税收争议，加大国内外税收协调的力度，积极推动国际税收新秩序的形成。

（一）加强与沿线国家自动税收情报交换合作

“一带一路”建设的推进需要沿线各国在税收征管上进行有效的合作，而税收情况交换是进行国际税收征管合作的基础。通过税收情况交换，不仅可以大幅减少单一国家收集税收情报的成本，还可以节省收集情报的时间，从而使沿线各国有能力掌握国际税收情报，有效加强国家间的税收征管的协调和互助。

目前我国与“一带一路”沿线国家进行税收情报交换的主要依据是签订双边税收协定中的关于税收情报交换的条款。如我国与哈萨克斯坦所签订的《关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》第26条明确约定：“缔约国双方主管当局应交换为实施本协定的规定所需要的情报，或缔约国双方关于本协定所涉及的税种的国内法律的规定所需要的情报（以根据这些法律征税与本协定不相抵触为限），特别是防止偷漏税的情报。”[7]由此可以看出，情报交换的对象是同我国已经签订税收协定的沿线国家，且协定中一般要有情报交换条款，没有签订协定的国家无法进行情报交换。这些都会加大国际税收情报交换的难度，如遇东道国政府及其税务机关对我国情报交换的要求不予理会时，“走出去”企业的合法权益就得不到有效的保护。

（二）建立更为有效的国际税收争端解决机制

为避免“走出去”企业受到东道国政府的税收歧视，保障“走出去”中国企业合法税收权益，目前我国与沿线国家进行国际税收争端解决的方式主要是适用双边税收协定中的相互协商条款。根据我国与沿线国家签订的税收协定，我国企业或其常设机构在缔约国的税收负担，应当等同于该国居民企业，不应当受到歧视性待遇。如果我国企业或其常设机构，纳税的税率更高或条件更苛刻，可向我国税务机关提出相互协商申请，由税务总局与缔约国的税务部门相互协商解决。

虽然相互协商程序为国际税收争端提供了可行的解决方法，但遗憾的是，目前我国与大多数“一带一路”沿线中国家签订的税收协定仅是框架性的规定，没有具体的解决国际税收争端的办法。同时，相互协商程序在很大程度上受到东道国国内法的限制，程序比较复杂且部分案件协商过程漫长。为了切实维护“走出去”企业在“一带一路”沿线各国的税收权益，我国应当继续与“一带一路”沿线国家加强合作，共同分享自己所拥有的资源，促进国别税收中心的建立，构建更为有效的国际税收争端解决机制。

（三）加大进行国内外税收协调的力度

虽然“一带一路”是我国“走出去”战略的继承和延续，但“一带一路”规划发展至今已经不再是我国的单方主张，内容也不仅仅限于单纯局限于促进我国企业“走出去”，而是要促进“一带一路”沿线国家和地区在更加广泛的范围内开展深层次的合作。因此，还应当从促进税收协调的层面重塑我国与“一带一路”沿线各国的国际税收合作机制。

目前，我国与“一带一路”沿线国家签订的税收协定主要是为了避免重复征税，且大多数是框架性的规定。未来我国政府应该继续加大同“一带一路”沿线国家税收协定的谈判力度，力求扩大税收协定的范围，包括增加税种，扩大税基、调整税率等的谈判，从而促进“一带一路”建设的实施[8]。同时，还应当以“一带一路”建设的实施为契机，继续深化我国的税制改革，完善国际税收制度，加强国内各部门包括财政、税务、工商、外经贸等之间的配合与沟通，同时重视与第三方的合作，完善我国的税收征管工作，从强化税收协调的角度为“走出去”的企业保驾护航。