城市流浪乞讨人员社会救助的困境与对策分析——以安阳市为例

张文丽

（上海工程技术大学，上海 201600）

一、安阳市流浪乞讨人员的生存现状分析

流浪乞讨人员作为我国的弱势群体，其救助问题的解决关乎我国社保制度的全面发展，在此方面，安阳市政府也做出了不懈努力。数据显示，2012年安阳救助流浪乞讨人员7 624人。2014年，安阳市救助管理站救助200余人，其中有138人病情好转，有128人被顺利护送回家，救助效果显著。

（一）安阳市流浪乞讨人员产生的原因

1.原生型，即三无人员。该类流浪人群又称三无人员，即没有劳动能力，没有人照顾，无资金维持生活，主要是指孤儿、残疾人、孤寡老人，以及领取社会保险补贴仍不能维持最低生活的人。通过对安阳市现有流浪人员的调查发现，他们80%都来自安阳市周边经济不发达地区，由于城乡发展不平衡，以致大批农村贫穷人口流入城市。同时，在该类人群中孤儿、残疾人、孤寡老人等所占比例不一。并且，原生型流浪乞讨人员是流浪乞讨人员产生的主要原因，这也反映出我国城乡发展不平衡、贫富悬殊等问题。

2.自愿型，即不愿接受社会救助。在被调查的流浪人群中，可以发现他们大部分不愿接受政府或社会组织的救助。并且，该类人群反映，他们接受政府救助后，往往也就失去了生活中本该有的自由，每天被困在救助站，除被提供衣食住行外，没有任何收入，并且对出入救助站也有严格的规定。其中，一部分流浪乞讨人员背负着沉重的家庭负担，又由于劳动能力缺失，只能通过乞讨来维持正常生活。另一方面，他们被救助后，往往是被送返家乡，但又不享受低保且无劳动能力，所以，一部分宁愿选择流浪。

3.职业型，即以流浪乞讨来获取收入。在这些流浪乞讨人员中，有一部分特殊人群伪装自己的身份来乞讨，又名职业乞讨者。职业乞讨者正是利用社会公众的同情心和社会制度的漏洞，在具有一定职业技能、劳动能力，或受某种诈骗组织控制的情况下，装扮成残疾人进行乞讨，他们的目的不是为了维持最低生活水平，而是靠此来发财致富[1]。并且，据当地人反映，这类现象在各个地区都很普遍，安阳也不例外。

（二）被救助流浪乞讨人员的特点

在被救助的流浪乞讨人员特点方面，主要是通过对安阳市救助管理站的调查来获取信息。该管理站坐落于河南省安阳市文峰区益民路，主要业务活动是对流浪乞讨人员进行遣返救助。

1.比例差异显著。通过对安阳市现有流浪乞讨人员的调查发现，该类人群的差别主要集中在年龄、性别、学历等方面。其中，在性别方面，男性比女性较多；在年龄方面，儿童和老年居多，青壮年较少。在受教育方面，小学以上文凭的流浪人员只占调查对象的20%，文化知识水平普遍较低。

2.长期性。我国《救助管理办法》规定，救助站对流浪乞讨人员的救助一般不超过10天，特例除外。但通过调查发现，大部分人员在救助站的滞留期是超过10天的，长期居住在救助站[2]。由于很难得到流浪人员的身份信息，没有办法将他们送回家乡，并且送返成本也很大，造成他们长期滞留在救助站，这不仅阻碍了救助站对其他流浪人群的救助，也造成救助站的资源浪费。

3.反复性。反复性也可称为“再次流浪”，它是指流浪乞讨人员在接受救助遣送之后，由于各种原因无法维持生活再次流落街头，重新开始乞讨。由于流出地缺乏接收救助对象的动力，因此他们常常将接收的流浪乞讨人员送回其户籍所在地，但在接收地该类人群仍然处于一个没有保障的境地，无亲戚依靠，无资金收入，便会造成他们重新走上城市流浪乞讨的道路。

二、安阳市流浪乞讨人员社会救助的困境

安阳市救助管理站隶属于安阳市民政局领导，该单位为国有企业，成立于2002年3月。救助站的工作宗旨为“以民为本，为民解困，为民服务”，充分发挥其维护社会稳定机制的作用。在救助对象方面，它主要根据上述流浪乞讨人人员身份的定义来实施救助。同时，工作人员实有人数30人，离休1人，退休23人。安阳市虽然积极响应国家政策，部分解决了流浪人员带来的问题，但在政策的具体落实、资金供给、服务项目等方面还存在许多的问题。

第一，法律法规不健全，救助治理主体局限。《实施细则》规定，民政部承担救助工作的主要职责，公安、城管、交通等部门辅助部门，可见，职权划分模糊。如《救助管理办法》第4条第一、二款分别规定：“县级以上人民政府民政部负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内作好相关工作。”因此，安阳市民政部门也是流浪乞讨人员救助管理的唯一部门。安阳市救助管理站由民政部统一管理，承担其主要救助资金来源，由其统一支配，其他部门则陷入了被动状态，并且，部门间缺乏沟通联系，权责不明，互相推诿现象严重[3]。

第二，救助标准模糊难操作，救助对象复杂难甄别。在乞讨人员身份确定方面，很少有人能够同时满足被救助的条件，并且还存在一个度的界限问题。同时，由于流浪人员来自四面八方，身份确定方面耗资大，程序复杂，智力语言等方面的缺陷也会加大对他们现状真实性的考证[4]。因此，政府及社会各界也无法做到有效地辨别出贫困者与职业谋财乞讨者。所以，这些都会导致流浪乞讨人员社会救助的问题不能得到有效的缓解。

第三，社会救助项目单一，政府救助资金筹集渠道单一。在社会救助项目方面，安阳市救助管理站的救助的具体服务内容主要包括以下几点：一是提供食物；二是提供住处；三是站内患病者送医院救治疗；四是帮助联系亲属；五是提供返乡交通费；六是未成年人保护。从内容可以看出其主营业务也只是遣返救助，临时救助，基本衣食住行救助，而在流浪乞讨人员的心理、教育、职业技能培训等方面依然是薄弱环节。在资金使用方面，主要用于员工工资及福利、乞讨人员的衣食住宿费用、返乡交通费等。同时，根据2014—2017年安阳市救助管理站各年度预算表与决算表相关数据，2014—2017年安阳市救助支出分别为623.6万元、483.31万元、290.45万元、37.18万元（数据来源于安阳市民政网）。资金主要用于救助管理机构的运转、流浪人员帮助等开支，从数据可以看出安阳市救助资金每年呈递减趋势，这也是单纯依靠财政所带来的资金不足问题。

第四，救助工作人员缺乏专业知识，工作理念有待提升。通过调查发现，安阳市救助站工作人员文化素质普遍偏低，多数为中专以下学历，缺乏专业知识，在救助对象甄别方面缺乏一定技能。同时，由于救助站机构服务性质的变化，工作人员思想转变滞后，会对流浪乞讨人员产生偏见，损害流浪人员合法权益。因此，救助工作人员工作理念的提升对缓解救助困境，提供更加优质的救助服务起到很大作用。

第五，未充分发挥民间社会力量的积极作用。在公民方面，尽管都知道在我们的周围会经常遇到流浪乞讨人员，但他们对该群体的救助的程序不了解，会造成他们对流浪乞讨人员的帮助仅仅从两个方面来进行，一是直接给予流浪乞讨人员帮助，二是通过社会组织给予帮助，这些原因都会导致民间救助力量不能得到有效利用。此外，在社会组织方面，2011年红十字会郭美美事件在中国闹得沸沸扬扬，也使中国红十字会陷入公信危机，在中国出现心有余而力不足的救助现象，致使人民群众想救助而又不敢救助的困境。

三、完善城市流浪乞讨人员社会救助的对策

第一，完善相关政策法规，明确相关部门职责分工。针对救助责任界限不清，救助标准模糊难执行方面，必须完善相关政策法规来弥补已有法律在执行中的困难。一是颁布相关法律，二是这些法律应该明确规定各职能部门的救助职责，合理分工，实现协同运作、和谐高效的局面。此外，法律的有效落实不仅取决于执法人员的严格执法，更依赖于社会公众的参与和监督，在明确各部门分工，落实救助责任的同时，应加强社会公众的广泛参与和监督。

第二，分类救助，有效甄别救助对象。甄别流浪乞讨人员身份应利用互联网，为他们建立个人信息档案，然后与他们的户口信息相连。在实施救助时，可以通过在网上查阅他们的基本信息来检验被救助人员身份的真实性，实现准确、高效救助。对于原生型流浪乞讨人员，政府可以提高他们的最低生活保障水平，加大补贴力度，完善政策体系，提高农村经济发展水平，解决贫困问题。对于自愿型和职业型流浪乞讨人员，则应加强思想教育，使他们回归社会成为一个自食其力的劳动者。同时，政府可以为流浪人员设立一个免费职业培训与提供工作岗位的救助站，一方面减少城市流浪乞讨人员数量，另一方面为国家提供人力资源。

第三，增强社会组织资金使用透明度，提高公信力。政府应加大宣传，积极动员广泛的社会力量参与救助工作，但我国的社会慈善救助组织在运营管理等方面有许多不足，如资金使用透明度低及频频的负面新闻，使社会公共组织陷入信任危机，由此造成潜在的社会力量没有得到充分发挥。社会组织应该加强对工作人员的职业责任培训。同时，定期发布资金的使用状况，接受社会公众的监督。另外，可以加强慈善组织方面的立法，对于违反社会道德，滥用救助资金，造成严重后果的工作人员，应该依法追究其刑事责任。

第四，救助多元化，拓宽政府救助资金渠道。流浪乞讨人员面临的问题并不是简简单单的衣食住行，它牵涉到生理、心理等各个方面。因此，应加强救助与保障的衔接制度，可以将救助机构与教育、医疗、等相关机构签署协议，政府对这些机构给予政策优惠。在为流浪群体提供基本帮助的同时，加强思想教育，提高文化素质。另外，救助站的经费是完全依靠地方政府的财政拨款，根据安阳市民政官网公布的2017年提前下达的中央财政流浪乞讨人员救助补助资金数据可知，全市合计共412万元，其中安阳市救助管理站为303万元。只靠政府拨款的救助金会导致救助不充分，资源浪费。因此，中央可以根据救助站的绩效与水平，实行奖励与补贴，鼓励救助站与民间组织进行合作，减轻财政负担。同时，寻求救助资金的多元化，一方面鼓励大型企业，爱心人士捐款，另一方面调动广大人民群众以志愿者的身份参与流浪人群救助。

第五，加强对工作人员的职业培训，转变工作理念。在提高救助站工作人员职业能力方面，一方面，可以通过考试招聘一些具有法律，医疗等相关基础知识的人员，或者是请一些专业人士到救助站做志愿者；另一方面，对于在职的救助工作人员可以定期举行培训，增强业务能力。同时，可以联系各个地区的救助站，建立分享讨论会，努力探讨更加行之有效的救助方法。此外，救助站工作人员也应该加快转变工作理念，培养自己的责任感和使命感。