农村建设用地入市问题研究

杨惠君

（湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙 410081）

土地资源是国民经济发展的基础性资源，土地资源的利用方式及利用效率对国民经济的发展方式及发展质量有显著影响[1]。现阶段，我国城乡建设用地二元结构制度背景下的“城镇建设用地使用权可依法转让抵押，农村建设用地禁止入市”一定程度上阻碍了城镇化进程的推进，不利于土地资源的合理优化配置。因此，在依法依规的前提下允许农村集体建设用地入市，建立统一的城乡建设用地市场，将有效缓解城镇建设用地需求不足的状况，促进土地资源的有效利用[2]。为了充分利用土地资源，优化土地资源配置，自2015年起，国家启动了对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的试点工作（即“三块地”改革）。从试点进展来看，各地对农村集体经营性建设用地入市改革推进最为积极，这项改革效果也最为明显[3]。据统计，截至2018年3月，全国范围内33个试点地区成功入市集体经营性建设用地812宗，总规模约1.6万亩，成交金额高达183亿元[4]。

一、农村集体经营性建设用地入市的内涵

1.农村集体经营性建设用地。农村集体经营性建设用地是指农村现有的存量集体建设用地中，在符合土地利用总体规划和城乡规划的基础上，用于生产经营的土地，如用于工业生产、商贸流通等的建设用地。2013年，党的十八届三中全会明确提出，“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。”国家在2015年开始对试点区域实行“三块地”改革，农村集体经营性建设用地入市工作得以开展实施。

2.入市限制条件。农村集体经营性建设用地入市是土地供给侧改革的关键一环，也是集约节约利用土地资源的题中之意，对于有效配置土地资源，激活农村土地市场具有重要作用。而准备入市的建设用地也必须符合一定的前置条件。首先，入市农地必须是存量土地。农村存量土地规模庞大，通过对试点区域农村存量集体建设用地进行清查，截至2018年3月，存量地块约11.9万宗，土地规模高达141.5万亩。限制为存量土地不仅有助于精准激活农村闲置土地资源，同时能有效杜绝为经济利益而盲目扩大新增集体经营性建设用地的行为。其次，农村集体经营性建设用地入市是在坚持土地公有制的基础上，对其使用权的入市，因此需对入市土地进行确权颁证。最后，单位或个人在依法获得入市土地使用权后，必须依据相关规划所确定的土地用途来开发利用土地，不得擅自变更土地用途。

3.入市途径。自农村集体经营性建设用地入市试点工作开展以来，各试点区域积极探索多种途径的农地入市，目前可行有效的模式主要有就地入市、调整入市和整治入市三种。

就地入市是指依法取得、符合规划的存量集体经营性建设用地，其基础配套设施较为完善，已可用于生产经营的，采取就地入市[5]。调整入市是指对于区域范围内零碎分布的建设用地，可根据土地利用总体规划等相关规划，经上一级人民政府批准后，在确保建设用地规模不扩大，耕地数量不减少、质量不降低的前提下，对其进行复垦，待理清产权关系后，将建设用地指标调整到区域范围内的产业园区实现建设用地入市[6]。整治入市是指针对在区域规划范围内，占用农村集体经营性建设用地的城中村地块，采用政府引导、农户自愿、多方参与的原则，对土地进行集中整治后入市[7]。

二、农地入市障碍

1.权属障碍。产权清晰是农地入市的重要前提，而当下我国农村土地的权属主体不明确，权属关系不清晰的现状对农地的入市造成重大影响，这也是形成规范土地交易市场的重大制度性障碍[8]。产权登记不到位、资料遗失等问题在农村土地管理工作中较为普遍，因此带来的权属问题、利益纠纷将严重影响土地的入市交易。加快农村土地确权颁证，明晰地块权属是当前改革试点工作的重点。

2.市场缺失。由于我国农村土地制度的特殊性，使得长期以来无法形成农村土地交易市场，以往的农村建设用地流转也是以隐形交易的形式存在。农村土地市场的缺失既导致了不规范流转的存在，也无法保障交易双方的合法权益。建立城乡统一的建设用地交易市场是推行农村土地改革的重要目的，只有将农村建设用地和国有土地纳入统一的交易市场，才能有效地盘活农村存量建设用地，释放其土地价值，从而实现农民土地收益的增加。

3.入市后监管不健全。目前我国的土地管理工作主要集中在土地开发利用之前，而对于开发之后的监管则相对薄弱。特别是农村建设用地入市交易后的土地开发利用，对其用途的监管手段较少，成本较高，缺乏系统的监管体系。因此，建立健全农村建设用地监管机制是保障农地入市顺利实施的重要制度保障，也是土地改革试点工作的关键一环。

三、入市改革成果与展望

截至2018年3月，全国33个试点区域已实现集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元。与此同时，各试点区域初步摸底了农村集体经营性建设用地的存量规模约141.5万亩，推进相关地块确权颁证25万多宗。积极探索了多种入市途径及配套措施，建立健全了市场交易规则和服务监管制度。在入市主体和组织形式方面也进行了明确。农村集体经营性建设用地入市已取得显著的阶段性成果，未来应在农村土地价值评估、入市收益分配和建立城乡统一交易平台等方面加大探索力度，确保农村土地改革取得良好成效并在全国范围进行推广。