新型城镇化进程中农业转移人口市民化探析

王 波

（重庆第二师范学院，重庆 400067）

一、农业转移人口市民化推进的动力

1.迁徙制度是农业转移人口市民化的基础。农业转移人口市民化是指我国户籍划分中的农业人口由农村转移到城镇，从传统农业生产者转变为产业职业者，并且平等享受城镇居民基本的公共服务[1]。迁徙制度从根本上影响着农业转移人口市民化：1954—1960年国家允许居住超过3个月的外来人口申报常住户口，1979年国家允许知青返城，1984年国家允许农民带口粮到小城镇经商落户，这些阶段城镇人口数量呈现增长高峰。而1985年国务院出台的《对城镇暂住人口管理的暂行规定》明确限制人口流动，1989年国务院又发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》限制农民工外出打工，城镇人口数量出现回落。迁徙制度的放松带来城镇人口的增长，而政策的临时性收紧又会导致落户困难。从1992年邓小平“南巡讲话”至今，城镇人口的稳定增长与国家鼓励农业人口进城是分不开的。

2.土地城市化拉拽着农业转移人口市民化。土地的城市化即农民集体所有的土地变为国家所有的建设用地。土地城市化带来城市数量的大量增加和城市规模的明显扩大。新城市的出现带来规划调整，使村级行政区减少，当地农业人口就地转变为城市居民。据历年《国家统计年鉴》统计，乡数从1991年的42 654个减少到2014年的12 282个，减少了70%。同时在目前的法律制度下，城市规模的扩大只能通过政府征收来实现。政府从征收中获得巨大的收益，积极扩大城市规模。我国1991年建成区面积为14 011平方公里，到2013年建成区面积为47 855平方公里，增长了近3.4倍。被征地农业人口转移进入城市，但多数没能实现从农民向市民的转变。从两次人口普查调查数据可知，2000—2010年非农户籍人口增加7 925万人，年增长率为5.2%，而城镇常住人口增加21 072万人，年增长比率为9.2%，非农户籍人口增长量和增长率都远低于城镇常住人口。土地城市化快于人口城市化，拉拽着农业转移人口市民化。

3.工业化是农业转移人口市民化的引擎。工业化的核心是工业发展，工业发展带来工业总产值和劳动力需求上升，同时促进服务业和现代农业的发展。工业产值从1980年的2 180亿元增长到2014年的271 765亿元，增长了124倍。工业产值的快速增长带来农业产值比重不断下降，农业占比从建国之初的58.5%下降到2014年9.2%，农业人口由于城乡收入差距和劳动力需求有了进城务工的动因和支持。若工业不发达，就业将不充分，当城镇人口比例高时，贫民窟现象会出现，这种情况在拉美国家就有发生。因此，只有夯实工业化，城镇化才能健康地发展。

二、农业转移人口市民化推进的阻力

1.农业转移人口市民化投资大，地方政府财政紧张。农村转移人口市民化的人均成本大约为10万元，要实现2020年1亿左右的农业转移人口在城镇落户，需要投入10万元亿资金，投资量大。目前地方财政收入增速回落，加上财政收入空转现象比较普遍，同时财政支出的刚性明显，地方偿债压力也较大，地方资金在农村转移人口市民化领域投入的资金也将会持续紧张。另外，目前地方政府过于依赖土地财政，尤其是在没有产业支撑的欠发达城市和沿海新兴地区。土地财政虽能暂时缓解地方财政，但其不可持续性和不合理性越来越明显和突出。如果财政体系不改革，土地财政仍将是地方政府的首选，而这也势必使市民化改革的速度放缓。

2.大城市吸引力强，但承载力不足。大城市的吸引力主要是收入高和福利配套好。大城市相比中小城市的产业支撑好，劳动力需求多，收入高，农业人口更愿意到大城市务工。农村人口进城后所从事的工作又是城市市民不愿意做的，在工作性质这点上，城市内部并没有太多阻力。另外，大城市在医疗、教育、养老等福利配套明显优于中小城市，更优与农村。大量的移民涌入大城市，挤占城市基本公共服务，显著影响了原城市市民利益，城市内部阻力主要源于此。但城市的承载力由于自然、经济和社会资源等因素，承载力有限，而且目前大城市尤其是超大城市承载力已经接近极限。

3.中小城镇缺乏产业支撑，吸引力不足。过去十多年，农业转移人口市民化主要侧重于中小城镇。2001年国务院就发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，全面推进小城镇户籍管理制度的改革，引导农村人口向小城镇有序转移；到2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》统一城乡户口登记制度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。目前中小城镇市民化门槛已降至很低水平，但由于中小城镇的国有企业效益较低，吸纳劳动力有限，而民营企业活力受压制，吸纳能力较弱，出口贸易制造企业的竞争力也弱于沿海地区，这些因素共同促使中小城镇的许多农业转移人口非就近转移，而选择长途奔波地跨省、跨区域流动[2]。

4.农民土地权利保障不到位，市民化动力有限。在集体土地制度下，农民具有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这三权，这是农民最重要的财产和社会保障。中央保障农民的三权，并尊重农民意愿，多次发文明确表示，现阶段不得以退出农民的三权作为农民进城落户的条件。但在实际执行过程中，由于土地登记流转等制度的不完善，土地、宅基地等无法确权，转移方式不明确，农民的利益仍然无法得到有效保障。另外，土地预期收益不断增高，农民放弃三权获得城市居民身份的机会成本也增高，多地实行的“土地换社保、土地换住房”难以得到农业人口的积极配合。

三、农业转移人口市民化的推进路径

推进农业转移人口市民化从逻辑上包括政府、城市和农业人口三大主体。对于政府而言，应着眼于推进基本公共服务均等化。城市发展仍以城市群为承载主体，对转移进城市的农业人口应保障其在农村的权利，同时帮助融入城市。

1.推进基本公共服务均等化，从顶层设计解决财政资金问题。农业转移人口市民化本质就是要解决与户口相关的基本公共服务问题[3]。基本公共服务均等化后，户口的差异自然而然就会淡化。政府在推进基本公共服务均等化面临的核心问题是地方政府的财政资金问题，而要解决地方政府财政资金问题，需要从顶层设计来解决。首先，要明确基本公共服务内涵，划分中央和地方事权。基本公共服务范围广，要结合社会经济发展的水平和政府建设的能力而定，体现公共性、普惠性和社会公平的属性。中央应明确基本公共服务的内涵，避免服务范围的无限过大，并据此划分中央和地方事权。其次，改革财政体制，提高事权和财力的匹配度。目前地方收入少任务重，要推进农业转移人口市民化更为迫切的是提高事权和财力的匹配，并逐渐完善事权和财权的匹配。地方财权的扩大短期内难以实现，主要由于我国预算制度还有很大的完善空间，并且地方财权的合理配置还会涉及到行政层级的改革，近期提高事权与财力相匹配显得更为实际。

2.以城市群为主体，优化人口布局。农业人口转移进入城市，大中小城市应因地制宜，采取不同市民化政策，但仍以城市群为承载主体。根据城市群不同发展状况，实施差别化政策，同时协调好大中小城市发展。对于成熟型城市群应控制核心城市规模，提升周边城镇承载能力。长三角、珠三角、京津冀城市群是目前发展比较成熟的城市群，要约束核心城市无序蔓延。目前落户制度倾向于高知识、高技能和资本，在新型城镇化进程中也应面向农业转移人口，做好惠及性和公平。对于成长性城市群，应着重提高产业优势，提升集聚水平和劳动生产率，并做好人口布局规划，提升核心城市生活空间人口集聚能力和水平。对于核心城市的周边中小城市和卫星镇，应加强城际交通轨道与核心城市连接，从而继续发挥核心城市在资本和人口上的集聚优势。另外，应加强承接产业转移，避免“睡城”发展模式。

3.保障农民在农村的相关权益，做好分类指导。农业转移人口市民化要获得理想效果，农业人口在农村的权益需要获得尊重。深化土地改革才能从根本上保障农民在农村的相关权益，但同时减少和避免被征地农民一夜暴富，防止扩大被征地农民、未被征地农民和城市居民的利益矛盾。在推进路径上，首先，应全面完成农村土地确权登记颁证工作，赋予农民对承包地和宅基地的占有、使用、收益、流转等权利。其次，合理土地分配收益，积极探索农业转移人口依法处置承包地和宅基地的有效形式。最后，在符合规划和用途管制前提下，完善农村产权交易所，保障农民依法享有收益权。

农业转移人口市民化，要结合农业转移人口的意愿，有序推进，分类引导。对于基本融入城市，在城市有较稳定工作，举家外出的农业转移人口，应优先解决城市落户问题，促进其完全融入城市[4]。对于有流动但常年在城市打工的农业人口，地方政府应注重劳动力培训配套，这也有利于生产效率的提高和企业竞争力的加强，同时帮助农业转移人口在生活方式与个人文化修养方面不断地与城市文明相融合。