审计视角下的开发区转型发展路径探析

■闵志刚 赵 华

一、开发区的发展历程

开发区一直是改革开放的“排头兵”、体制机制创新的“试验田”，经济发展转型的“新引擎”，为我国经济发展做出了巨大贡献。目前，国家发改委对开发区创新发展、集约发展、绿色发展提出了新的要求。各地市也应适应经济新常态，立足本地实际情况，放眼全国乃至世界经济大局谋划开发区建设和发展，推动开发区改革创新、转型升级。

二、开发区转型发展的内涵及外延

开发区转型发展要坚持以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，聚焦科技创新创业、聚焦对外扩大开放、聚焦产业转型升级、聚焦产城融合发展、聚焦体制机制创新。为此，各地市先后出台了考核评价办法，从基本经济指标和转型发展质量等维度综合评价开发区转型升级创新发展的总体情况。

三、当前开发区转型发展中的问题

通过开展对辖区内的多个国家及省级开发区领导开展经济责任审计，发现开发区发展势态良好，经济总量增长较快，但也存在一些体制机制方面的共性问题。

1.开发区产城融合功能目标尚未有效实现。

以产兴城、以城带产、产城融合是开发区发展新模式。开发区“市属区管”改革初衷是通过打破开发区与所在行政区的管理体制壁垒，促进区域共同发展。但从部分园区运行情况看，效果并不理想。2012年某开发区托管街道后，工作重心由过去主要抓产业开发转变为既要抓产业开发，还要抓城市建设；管理职能由过去主要承担招商引资、企业服务等经济管理职能转变为全面承担所管辖区域内的经济管理、城市管理、社会管理等职能。“一手抓”向“两手抓”转变，导致很多矛盾难以协调。

2.开发区与行政区管理关系尚待完善。

行政区往往把开发区管委会、下属单位和托管街道作为区属部门看待，许多工作与区属部门共同部署安排，多头管理不断发生。因开发区隶属于所在行政区，行政区存在将本级不合理支出以及违反国家规定的政策由开发区执行的现象，转嫁自身风险。另外，还存在行政区将重大违规决策由开发区买单导致财政资金重大损失浪费的情况。

3.开发区综合考核指标体系尚不完善。

开发区现有考核指标多、任务重，为了完成指标，存在弄虚作假现象。对于由企业和个人经营行为决定的市场指标，如专利申请指标、出口贸易指标等，如果政府和部门用不合理的行政手段进行干预，可能会扭曲市场行为，甚至导致财政资金使用效率低下和损失浪费情况。审计中还发现，外资是开发区考核的重要指标。一些开发区为了完成外资指标，一方面不考虑外债融资成本和美元汇率的变化，通过发行外债的方式完成指标；另一方面通过给予土地、税收、借款等优惠政策引进外商投资企业。

4.债务规模难以消化、融资形势严峻。

开发区融资平台债务规模基数大、增长幅度快，一方面财政可用财力有限，另一方面支出刚性增长，债务消化的渠道单一，无非是贷款和发债，还有商业用地土地出让金。但是，商业用地土地出让受宏观政策影响较大，以及出让指标的制约。消化开发区存量债务和控制增量债务是开发区亟需解决的难题。

5.税收和土地出让金返还等优惠政策较为普遍。

各开发区普遍存在企业税收和土地出让金返还现象，有的开发区以科技专项资金扶持或基础设施费补助的名义间接返还。考虑现有拆迁成本以及购买土地指标费用，工业土地出让金收入不足以弥补土地开发成本。对于在园区注册非实地经营的企业税收返还比例较高，地方财政留成财力所剩无几。

6.开发区财政监督机制不健全。

开发区财政作为一级独立财政，财政预算编制和调整约束力较弱。而所在行政区财政预算编制和调整需要经过本级人大部门批准和监督，每年要接受本级审计机关的审计，而开发区基本没有开展独立的预算执行审计。在审计监督机制缺失下，必然导致财政资金预算编制、使用、监督、效益评估等相关制度不健全。因制度缺失，在个别开发区甚至出现大量资金转至个人账户支付各类支出情况，易滋生占用挪用公共资金的风险。

7.产业用地退出机制不完善。

一方面土地指标紧张，另一方面部分企业用地长期闲置未充分利用，土地需求与土地供给局部过剩的矛盾在开发区普遍存在。土地回购是调整土地供需矛盾，提高土地节约利用率，盘活建设用地存量，促进企业转型升级的重要手段。经调查，开发区普遍未健全产业用地退出机制和建立土地回购政策制度办法，对土地回购范围、回购主体、回购程序、回购价格、回购土地的配置利用等内容未作明确规定。

四、开发区转型发展的路径

1.理顺开发区与行政区的管理关系。

合理界定开发区与所在行政管理区的职能，原行政区产业发展职能逐步转移到开发区，开发区行政和社会管理职能逐步转移到行政管理区，做到优势互补，各取所长，有序推进产城融合一体化建设。另外，在开发区托管街道后，进一步理顺街道财权、事权和人事权关系，避免因关系不清导致相互扯皮和推诿，规划建设不统一，行政效率低下现象。

2.科学设定开发区的考核体系。

考核体系是开发区发展的指挥棒，但现有臃肿的考核体系不利于发挥其导向功能。只有建立科学的考核指标体系，开发区才能健康良性发展。瘦身现有的考核体系，迫在眉睫。应对现有的考核体系的各项指标进行梳理，将指标分为行政指标和市场指标两类。考核体系应适当弱化市场指标的考核，适当加强环保、安监等行政指标的考核。

3.尽快出台完善产业用地回购管理办法。

让“沉睡”的闲置土地“醒”过来，是现有土地供给侧改革的必然要求，也是开发区产业转型升级的重要路径。应针对各开发区规划、产业结构、企业生产经营状况，出台和制定产业用地回购管理办法，进一步明确回购企业用地范围、回购程序、回购价格、以及回购土地的用途。

4.出台指导性产业目录，净化开发区招商引资环境。

无序竞争的开发区优惠政策，严重扰乱了税收环境，导致国家税收大量流失。应根据各开发区区位，制定开发区指导性产业目录，避免各开发区产业同质化导致的恶性竞争。从制度上压缩相互竞争的空间，减少招商引资企业“吃着碗里看着锅里”的机会。根据各开发区实际情况，应尽快出台和明确招商引资优惠政策的权限和范围，避免各自为政，优惠政策遍地开花的现象。

5.完善开发区财政审计监督体系。

开发区应按照现代财政管理要求，逐步建立和完善预算编制、预算执行、预算调整以及国库集中收付等制度体系。开发区财政收支接受所在行政区政府审计机关的监督，但这种审计监督往往流于形式。应进一步加强对财政资金的定期审计监督，从制度上保证财政资金使用的安全性和效益性。

6.规范融资平台管理，管控债务风险。

明确落实政府债务管理责任，根据宏观货币政策走势，合理确定债务规模，把债务规模与货币资金存量控制在合适区间内，规避债务高、存量资金大不合理现象。规范个别开发区虚假办理土地使用权证抵押融资和个人集资的行为，并积极落实有效化解存量债务途径。

五、结束语

开发区为我国经济建设及发展做出了巨大贡献。围绕国家发展改革委员会对开发区转型发展的新要求，本文对开发区转型升级、创新发展的内涵及外延进行了阐述。从审计视角对当前制约开发区转型发展的管理模式、土地利用、招商引资政策等深层次问题进行了分析，并对下一步开发区转型发展的路径进行了思考及探讨。