内部审计视角下基层央行行政处罚自由裁量权审慎使用与对策建议

■梅 强 段纯诚 王依军

行政自由裁量权，是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正、合理的行政决定的权力。近年来，人民银行行政执法工作取得长足进步，但是，在人民银行内部审计活动中，发现基层人民银行的行政处罚自由裁量权选择和执行余地过大，已使人民银行行政执法效果大打折扣，甚至影响到人民银行的执法水平和执法形象，引发法律风险和声誉风险。

一、基层央行行政处罚中自由裁量权的大致分类

1.是否实施行政处罚的自由裁量。法律赋予行政机关可以在符合条件的情况下，自主决定是否给予当事人行政处罚。如《行政处罚法》第二十七条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

2.选择处罚时限的自由裁量。《行政处罚法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》等，只规定了实施行政处罚的条件、种类、管辖等，均未规定作出行政处罚的时限，也就是调查终结后，人民银行在什么时间内作出行政处罚决定，可以自由裁量。

3.选择处罚种类、幅度的自由裁量。如《中国人民银行法》第四十五条规定“印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，中国人民银行应当责令停止违法行为，并处20万元以下罚款。”至于具体的处罚数额，由人民银行根据违法行为和情节在20万元以下确定。

4.判定情节轻重的自由裁量。对于违法行为情节的判定，法律未作出明确规定，而采用“视情节轻重”、“情节较重”、“情节严重”等模糊概念，只能由执法人员自己去理解、判断、使用和认定。

5.选择行为时限的自由裁量。如《商业银行法》第八十条规定“商业银行不按照规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，由中国人民银行责令改正，逾期不改正的，处10万元以上30万元以下罚款。”“逾期”指的是多长时间，没有明确规定，人民银行可以自由裁量。

6.执行处罚决定的自由裁量。《中国人民银行行政处罚程序规定》第三十九条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，中国人民银行可以采取以下措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的万分之三加处罚款；（2）申请人民法院强制执行。”这表明对逾期不履行行政处罚决定的，人民银行可以行使自由裁量权，决定如何执行行政处罚决定。

二、当前基层央行行政处罚自由裁量权使用中存在的问题

1.作出行政处罚减免决定不当，致使行政处罚减免自由裁量权失效。主要表现：一是行政处罚程序不合规，以党委（组）会或行长办公会名义研究决定减免或免于行政处罚。在内部审计中发现，有许多基层行违反《中国人民银行行政处罚程序规定》，由党委（组）会或行长办公会先对行政处罚进行议定，然后将结果在行政处罚委员会上通报，行政处罚委员会只能被动接受意见，使行政处罚委员会职能行同虚设，形成程序上倒置。二是随意决定行政罚款的最低限额。按照有关法律法规规定，对行政处罚减免时，应在法律法规规定尺度内给予减免，也就是说，假如法律法规规定对某一违法行为罚款3～5万元时，在作出最低限额罚款时，只能在3～5万元区间进行选择。但是基层行取最低罚款限额时，最低处罚限额未按法律法规的规定执行，随意设定罚款最低限额。三是随意对执法对象减免或免于行政处罚。在内部审计中发现，大多数行作出减免或免于行政处罚，特别是对行政罚款数额减免和免于罚款处罚，缺少法律法规依据，存在随意减免或免于行政罚款的行为。

2.行政处罚决定执行力度不够，致使作出的行政处罚得不到按期执行。主要表现：一是对到期不缴纳罚款等行为也未按规定执行加罚款或申请人民法院强制执行。按照《行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》的要求：中国人民银行作出罚款、没收违法所得处罚决定的，当事人应自收到《中国人民银行行政处罚决定》之日起15日内将罚款、违法所得就地缴入中央金库,到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的万分之三加重罚款或申请人民法院强制执行。但是在行政执法实践中，多数金融机构未执行相关行政处罚的期限规定，往往迟缴罚款和违法所得，基层执法部门也未尽督促义务。二是未明确行政处罚决定执行反馈机制。在人民银行现有的行政法律法规中，对行政处罚决定执行结果的反馈也未作明确规定。

3.行政执法缺乏中长期规划，导致基层央行行政执法的不作为或滥作为。主要表现：一是行政执法部门多，行政执法事项协调不够，造成同一行政执法对象同时接受多项行政执法检查，疲于应付。如人民银行基层行对外具有行政执法权力的部门6个以上部门，有可能对某一行安排多项行政执法检查。二是缺乏行政执法中长远规划。在人民银行行政执法工作中，上级行未制定行政执法中长期规划，对下级行行政执法时限进行规范，这也导致基层行不作为或滥作为。

三、规范行政执法自由裁量权审慎使用的对策及建议

1.提高基层央行行政立法水平，用法律法规条款限制行政执法自由裁量权。在行政立法方面，上级人民银行条法部门要认真做好调查研究，立法时应处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，规避法律法规弹性过大的风险，尽量少赋予行政执法自由裁量权。

2.健全基层央行行政执法监督体系，对行政执法自由裁量权行使实施执法监督。强化系统内纪检监察部门的职责，增强内部行政监察力度，定期开展行政监督检查，及时纠正依法行政工作当中的不足，保证行政处罚合法有效。同时将纪检监察部门作为监督基层行行政执法自由裁量权的主管部门，督促行政执法部门从严执法、公正执法。

3.加强基层央行执法队伍建设，不断提高行政执法水平。把法律教育与其他业务培训放在同等重要位置，制订法律培训计划，加强对《中国人民银行执法检查程序规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》等法规的学习，提高基层行行政执法人员的素质和能力，熟练掌握执法手段和程序，提高履职水平，规范行政执法检查程序严格按照执法检查程序规定制作检查文本，严格签字确认和处罚处理，防止法律风险，维护央行执法形象。