PPP模式助力河池市都安县易地扶贫新探索

熊彩莉，叶艺娇，王赛赛，欧玉军

（广西财经学院经济与贸易学院，南宁530003）

广西都安县是中国国家级贫困县，是广西脱贫工作的重点地区，由于其地处喀斯特地貌的桂西地区，石漠化严重，因此易地扶贫成为了该县扶贫工作的主要方向。但是易地扶贫存在着没地住、没活干、没钱赚三大难题，解决这系列问题需要很多的资金和更加灵活主动的市场资金的投入，PPP这一模式为此提供新的解决方案。现从PPP模式特点与都安县易地扶贫项目特点相结合，探索PPP模式下的运作方式选择、项目选择、资金运作方案，为县域经济易地扶贫提供思路、总结模式。为十三五期间脱贫目标提供借鉴并推广，实现经济、生态协调发展，为全面建设小康社会总结经验。

一、现状

（一）易地扶贫人口众多

都安县位于广西与云南的石漠化片区，具备经济效益的土地较少，崎岖的山路、分散的耕地导致该地区一直是中国最贫困的地区之一。同时，也是地质灾害高发的地区，因此易地扶贫成为该县实事求是、因地制宜的扶贫方针下最优选择之一。都安县各级人民政府通过深入走访、反复调研，最后确定在五年内需要搬迁的贫困人口达到五万余人，其中90%为建档立卡的贫困人口，约占其常驻人口的10%。易地搬迁涉及面广，而时间却有限，工作量很大。

（二）点多面广

都安县由于需要易地搬迁的贫困户较多，如此大规模的人口迁移给都安县易地搬迁带来了巨大的挑战，农村复杂的宗族关系以及城乡差异和紧迫的时间要求，都安县只能采取统一规划，多点同步开工建设。这样确实能够有效推动项目进展，但是多级政府投入的31.5亿元还是有一点捉襟见肘。

（三）配套设施建设滞后

易地搬迁不仅需要建设安置房、水电等安置区配套基础设施，也需要学校、医院、养老院等公共服务设施。然而，都安县在易地扶贫中涉及到点多面广、易地搬迁人口重多、资金压力大等问题，一般采取与附近城区共享原公共基础设施，但这也带来了许多问题。例如学生上学问题，一是基础设施配套还不完善，附近的学校距离安置点比较远。二是易地扶贫搬迁适龄儿童的户籍在乡下，搬迁至县城后因户籍问题无法在城区就读。三是县城教学容量有限，原本县城学校都无法满足学生就读需求的情况，易地搬迁后变得雪上加霜。急需政府加大投入公共服务设施，来解决易地搬迁后带来的各方面问题。

二、核心问题

都安县易地扶贫主要是基础设施不完善和移民返贫的问题。一方面，移民搬迁是一个巨大的工程，不仅包括住房等基础配套设施，还包括学校、医院等公共服务设施，这些都需要短期大量的资金投入，需要都安县政府采取金融创新的模式获取更多、更高效的资金。另一方面，移民搬迁不是简单的迁移人口，未配备良好的就业环境和生活环境，会使得易地脱贫的贫困户返贫成为城市贫民窟，造成人力物力的浪费。这就需要政府结合产业脱贫和加强社会保障体系来解决这一难题，这两个问题背后的核心是短期的资金紧缺和长期的效率提高问题。

三、机遇

（一）PPP模式推动异地安置点设施建设

都安县易地扶贫虽然建设进展相对较快，但是资金短缺和搬迁工作量过大，导致公共服务基础设施不完善，影响搬迁贫困户的正常生活，甚至在个别地区还发生搬迁后出现回迁的个别情况。而PPP模式将给易地扶贫带来新的解决方案。PPP模式的特许经营和缺口性补足模式，可以有效解决都安县短期资金不足的问题，其天然高效率的特性，将使易地搬迁工作的效率显著提高，完成政府部门脱贫目标。

（二）PPP模式助力建设“医养结合”家庭养老服务机构

都安县易地扶贫主要群体的特征是在边远贫瘠的地区，其中许多的青壮年劳动人口都已经外出打工，有很大一部分精准扶贫的易地搬迁家庭是老少为主的家庭结构。这一部分人在搬迁至异地安置点后，一方面，年龄太大无法接受新的产业工作，离开土地的城镇生活也无法自给自足，因此将会同时面临收入减少、生活成本提高的双重压力。另一方面，家庭里还有年幼的儿童，传统的养老院肯定无法适应由老年人独自赡养留守儿童这一边远农村常见的事实现象。因此，需要在异地安置点探索“医养结合”的家庭养老服务模式，而这个一方面需要资金，另一方面也需要相关成熟产业公司带来相关人才和管理经验。而PPP模式的政府授权、规制和监管私营部门，私营部门出资、建设和运营，提供公共产品和服务，公私双方长期合作，共担风险和收益，提高效率和服务水平优势，不仅可以解决以上的问题，还可以很好地解决异地安置点新型养老院具备的盈利性和公益性共存的特性所带来的监管问题。

（三）PPP模式结合特色小镇建设

易地扶贫，除了传统的产业园模式，还可以依靠建设特色小镇模式，探索特色产业发展，PPP模式除了可以解决资金紧缺的问题，还可以带来高水平的管理经验。使得易地扶贫后，有效解决村民异地安置后所面临的“没地住、没活干、没钱赚”三大难题。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，而都安县就具备建设特色美丽小镇的要素，都安县同时具备民族特色和独特美丽的地理条件，通过建设小镇可以带来服务业和特色加工制造业，为易地搬迁人口带来了收入和生活水平的提高。而PPP模式可以充分发挥社会力量作用，最大限度激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与城镇投资、建设、运营和管理。可以同时有效解决易地扶贫短期问题中的资金问题和长期问题中的效率问题。

四、存在的风险

（一）政策法规风险

PPP模式是财政部和发改委共同推动的地方政府新型公共基础服务设施建设的创新融资机制，而地方政府由于被限制地方举债后，也渴望依靠PPP模式获得新的建设资金，PPP模式收到中央政府和地方政府的共同青睐。但是在实际应用过程中，由于当前还属于摸索状态，中央政府和地方政府对PPP模式的界定和一些监管的规章制度还未完善，多次出现地方政府的建设项目被财政部等部门叫停，项目停摆，给相关方带来巨大的损失。

（二）政府信用风险

地方政府的信用风险也是相关民营企业较为顾忌的一个重大风险，PPP模式的特点是由企业出资，获得独占经营权或者政府缺口性补助，都是依靠长期经营来获得利润。但是长期经营过程中，可能会遭遇地方政府主政的相关领导班子调离该地区。新上任的地方政府官员对于原项目不予认可或者支持，导致投资企业面临无法收回成本，中断后续项目运营等风险发生。

（三）腐败风险

PPP模式由于自身企业拥有项目收益权而政府拥有项目所有权，使得企业在该项目中处于完全依赖当地政府的情况。这使得负责这一项目的相关官员拥有对这一项目巨大的权力，导致了可能存在腐败的巨大风险。一旦在PPP项目招标建设以及后续运营过程中存在腐败现象，一方面会导致国家和人民的利益受到损失，另一方面也会导致项目相关企业维系项目运行的成本过高，难以在保障项目质量的前提下获得可观的利益，最终影响到项目本身。

五、建议

（一）有序完善相关法律法规

PPP模式给政府公共基础设施建设带来了新的活力，也给企业带来了新的创收路径，是个双赢的良好机制，各级政府一方面和企业在探索PPP模式的新边界，另一方面也在完善相关法律法规，是解决政策风险的有效途径。但是，一方面鼓励探索，一方面又紧急出文叫停一些错误方向，这样的不确定性给企业带来了巨大风险。因此建议无论是地方政府和中央政府在关于PPP模式相关法规完善过程中，要采取过渡的、有序的方法减少对于企业的损失。

（二）建立跨级政府PPP保障机制

PPP项目可以尝试多级政府共同参与，多方监督的保障机制。一个PPP项目可以由当地政府牵头建设和运营，上级政府的主管部门负责验收和监督。多级政府的共同参与，一方面可以起到相互监督，减少腐败，也可以起到降低当地政府信用风险的作用。有效保障了企业的利益和易地搬迁群众的利益。

（三）终身责任制

PPP项目在易地搬迁建设过程中，起到的是基础的、长期的作用。无论对于当地政府和人民，还是相关企业而言，都是长期的基本利益，需要一个长期有效地监督机制来保障相关方的利益。终身责任制可以依靠问题原因可追溯，责任人终身可追责，惩罚措施长期有效，使得相关方的参与人员在考虑项目时，会顾及到项目的长期利益，减少腐败和质量风险。

六、结论

都安县由于其独特的自然地理和社会经济条件，在扶贫工作中必须将易地扶贫作为工作的重点，然而在面对搬迁人口多、点多面广、资金紧缺的情况下，都安县遇到了基础设施不完善的短期问题和如何真正脱贫的长期问题。面对资金和效率这两个核心问题，现认为有效结合PPP模式将带来机遇，PPP模式将政府和社会资金相结合，同时带来资金和效率，可以有效解决以上问题，兼具了易地扶贫下基础设施建设和产业建设的公益性和营利性两方面，使得扶贫工作可持续发展。