水库移民城镇化安置的社会风险及其治理——以云南楚雄青山嘴水库移民安置为例

卢 舟

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

引言

改革开放以来，我国的大中型水利水电工程建设如火如荼的开展，其带来的移民安置问题一直是项目建设中的重点和难点问题。2017年4月14日，《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》的第三次修订，表明国家“以人为本”的理念和对工程移民安置的重视。多年以来，水利水电工程中的移民安置一直采取传统的土地安置模式。然而随着我国经济社会的快速发展，传统的土地安置模式弊端日益凸显，不再能够满足移民日益增长的经济需求，甚至影响到移民的安居乐业。在此背景下，水利水电工程点发展出了多种多样的移民安置模式。其大致分为：一是推行农民“不离土离乡”农地安置模式；二是为了顺应城镇化的发展，进行城镇化的安置模式；三是混合型的安置模式，不仅有农地安置，还有货币安置等多种安置方式。其中，农村移民的城镇化安置逐渐成为移民安置的重要选择。伴随着新型城镇化的发展，水利水电工程中的失地农民，若能顺应城镇化的发展而实行移民的城镇化安置，将大大加快我国的城市化进程。换一个角度来说，如果对移民再次实行以农地安置方式为主的移民安置模式，在城镇化进程的到来之际，很可能进行“二次迁居”，这既不利于移民生活和生计的恢复，也不利于国家的城镇化进程。

然而，在移民安置过程中，城镇化安置由于各种原因不能达到设想中的“美好图景”，导致了一定范围内的移民之间的冲突、移民的上诉和移民的犯罪等问题，以及“过度城镇化”带来的影响，由此引发了一系列的社会风险。笔者试图通过对云南楚雄青山嘴水库移民城镇化安置模式的分析，发掘其中的社会风险，并寻求治理风险的有效方法。

一、青山嘴水库移民的城镇化安置

水库移民城镇化安置模式是通过将农村移民转移到城镇进行集中居住，从而移民失去原有的土地，不再从事传统的农业生产活动，移民的生计模式发生彻底改变，从农民转变为城市居民的过程。对于青山嘴水库移民的安置模式，原本根据“以水定土，以土定人”的原则，决定实行以农业安置方式为主，辅以城镇化二、三产业安置方式的方案。然而，由于项目规划和实施之间的时间跨度比较长，移民的观念在这期间发生了变化，致使搬迁实施过程受阻。最终项目办不得不再次征求失地群众的意见，实行移民城镇化安置模式。在全部移民中，1676户6706人选择了在楚雄市进行城市楼房安置，约占搬迁安置总人口的92.6%。

水库移民城镇化安置模式一直在生活保障、住房保障、社会保障和管理服务方面，构筑移民未来的美好生活。在生活保障方面，实行定期的生活补助政策。移民每人每月给予250元的补助，补助时间二十年；在安置地建设一批经营性的商铺，所得经营收入或出租收入，由移民共享，补贴其日常生活；原迁移民统一享受大中型水利水电后期扶持政策，每人每年补助600元，补助年限二十年。在住房保障方面，集中安置的小区按城市小区规划统一安排，移民人均配置35平方米的住房，包括三种户型：70平方米、105平方米、140平方米；在人均享受35平方米的购房标准范围内，每平方米售价800元，超出购房指标范围内的，按市场价收取。在社会保障和管理服务方面，移民首先关心的是落户问题。是否能落户，意味着移民自身能否享受与当地人一样的社会保障和待遇。当地政府已经满足落户需求，并提供便捷的水、电、路、学校和医院。同时，成立小区管委会，为移民提供基本的社区服务和日常管理。

然而在具体实践中，部分移民就业难度大，就业环境差以及收入相比城市居民要低、城市消费方式变化以及消费开支增大和移民心理产生相对剥夺感等问题大量存在。这些问题往往不能快速得到解决，从而引发一系列社会风险。风险是无处不在的，如何识别风险，并做到事先预防、事中控制和事后化解则尤为重要。

二、水库移民城镇化安置中的社会风险识别

在风险社会的理论家之中，乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯和斯科特·拉什三人最具代表性。其中，吉登斯作为现代性理论的集大成者，曾宣称：“现代性总是存在风险概念。”正如水库移民城镇化安置是将移民从传统社会向现代社会“引渡”，在这一过程中，风险的出现及增加是一种必然的趋势。目前为止，对水库失地农民城镇化安置所产生风险的研究并不多。同时，面对不同地方的移民城镇化安置，受其社会文化和经济的影响，所存在的风险往往不同。云南省楚雄青山嘴水库的移民城镇化安置，同样面临着以下几个突出的风险。

（一）二次贫困风险

美国的经济学家拉格纳·纳克斯提出了“贫困恶性循环论”，他认为贫困产生于贫困，不管是从供给端还是需求端来考虑，低收入的贫困很容易向二次贫困发展。同样，水库移民由于离开土地，失去了原有的生计模式，一切重头开始，难免会步入二次贫困的境地。

土地是农民赖以生存的生产资料，在现行农村社会保障不足以保障其基本生活的情况下，土地起到了“生存”保障的作用。农民从农村迁移到了城镇，失去了土地，进而失去了从土地上获取收益的机会，如在土地上进行畜禽业养殖。进入城镇以后，移民的生活成本大幅度提高，原本能自给自足的生活物品都需要从市场上购买，这些支出在家庭总支出的比例不断加大。同时，移民的文化程度普遍较低，难以适应城市环境，就业往往处于低水平收入阶段。另外，移民有着不良的生活习惯和理财理念，当移民补助资金到手后，除了支付住宅的购买和装修费用外，容易挥霍一空，比如经常性的赌博习惯，互相攀比买汽车等奢饰品等，会让移民陷入二次贫困。在经济困难发生的同时，移民的社会支持网络由于迁移还未完全建立起来，从而诱发了贫困的恶性循环风险。

（二）社会融合风险

社会融合的过程是移民的继续社会化过程。移民通过改变原有的生产生活方式，达到融合进新的环境，从农民变为市民的目的。移民在一开始进入城镇生活时，由于生产生活习惯的突变，需要很长一段时间才能融入新环境。同时，要想完全适应城镇的生活，重构新的社会关系网络，或许需要一两代人的时间。

移民原有的社会关系网络是根据地缘和血缘关系建立起来的，具有自然性、脆弱性等特点。在移民搬入新城镇之后，他们生活空间的变化造成了原来社会关系网络的瓦解。移民的原住地不仅为其提供了土地、自然资源，更涵盖了整个社会关系网络，以及社区建设的整个关系纽带。移民进入城镇后，离开了土地，开始从事其他职业。原来的以地缘和血缘为纽带的社会关系网络逐渐消退，以业缘为纽带的关系网络逐渐与其分离。同时，社会关系网络的构成也多样复杂。移民在重建社会关系网络的过程中，需要拥有更为复杂的网络构成，极其容易让移民进入社会融合的困境。

（三）社会管理风险

水库移民城镇化安置是人们从农民到市民的过程，并伴随着生产生活方式的变化，如何保证移民生活更快更平稳地发展起来，则要确保有一个完备的社会管理体系。如果社会管理不到位，则影响移民市民化的过程，有着很大的潜在风险。譬如移民的养老、基本医疗保障、教育等方面得不到妥善处理，则对移民社会的稳定带来隐患。

水库移民城镇化安置过程首先面临的是户籍的变化，基于城乡二元结构的现实基础，户籍的变化将带来移民所享有的各种相关政策的变化。在移民迁入城镇之前，就要做好各种相关政策的落实。这就要求全面了解居民的生产生活，做到所提供的政策与移民自身的需求相契合。当然，移民的入住需要大量的人力、财力和物力，特别是对管理机构的要求比较高。如何满足移民的服务需求，管理好移民小区，则需要社区管理机构付出更多的精力。如果社会管理不能满足移民的自身需求，社会保障政策、就业扶持政策和教育等不能有效地发挥作用，都有可能成为影响移民社会稳定的风险因子。

三、水库移民城镇化安置中的风险治理

水库移民城镇化安置中的风险治理，目的在于通过各种现实政策和适当措施对风险进行规避，通过风险预防和风险控制，将识别出的潜在风险进行有效化解，从而达到减小或消除危害的目标。风险的治理，对维护社会稳定和人民生产生活有序发展发挥着重要作用。根据风险治理的原理，笔者将水库移民城镇化安置的风险治理分为风险预防和风险控制两个阶段。

（一）水库移民城镇化安置中的风险预防

水库移民城镇化安置中的风险预防，旨在源头上对风险进行规避，避免潜在风险对移民造成的危害。风险预防是在移民进行安置之前就应该落实到位的事项。政策的合理化，社会保障的跟进，扶持资金的到位，都是在前期对风险进行规避和预防的必要手段。对于水库移民来说，大多数移民的文化程度不高，职业技能欠缺，只能在土地里谋生活。而对于部分移民，由于常年在外打工，已经习得了大城市生存的手段，拥有娴熟的职业技能，懂得如何在外生存。由于个体、家庭之间的差异，他们对于融入城市生活的难度不同。试想，如果对移民进行城镇化安置设置一定的“门槛”，让拥有在外务工经历和文化水平高的移民有资格进入城镇安置，让其他移民在城郊进行土地安置或宗地安置。其实，这不是对移民部分群体的歧视，更多的是一种保护。选择一个合适的生活环境，对移民今后的生产生活，居家过日子尤为重要。

其次，对移民进行城镇化安置，应该要事先考虑到城镇的环境人口容量。环境人口容量是指一个地区在可以预见的时期，利用该地的所有资源，在符合基本物质生活水平下，所能供养的人口数。当选择某一地区进行移民安置时，必须要考虑到该地区的环境人口容量。一方面，移民大范围的进驻城镇，必然会占用该地区的资源，如住宅、医院、学校、工厂、道路、水电等，都是对该地区资源的一种消耗。另一方面，如果该地区的环境承载力有限，本地居民必然会感受到移民的存在对他们产生的不利影响，进而产生一种抵触和排斥心理。同时，移民也很难融入到该地区群体的当中，相对剥夺感油然而生。当本地居民的排外心理碰上了移民的相对剥夺感，风险随处可见。

最后，政府需要快速建立水库移民社会稳定风险预警机制，其是加强移民安置工作中各种社会风险防控的重要途径。水库移民社会稳定风险预警机制是在社会风险指标体系的基础上建立起来的，旨在从水库移民的社会风险的现状出发，找出异常情况，并通过一定的模型和预警在风险发生之前，调整政策或改变策略，从而规避风险。

（二）水库移民城镇化安置中的风险控制

水库移民城镇化安置中的风险控制，强调在移民迁入城镇后，对可能产生的潜在风险进行控制。移民小区的管理问题，移民的社会融合困难，移民的就业不顺利等都是影响移民社区稳定的潜在风险。对于进入城镇生活的水库移民来说，失去了赖以生存的土地，就是失去了他们自身的生计。进入城镇安置后，他们首先想到的是生计问题、就业问题，这同时也应该是政府工作的重中之重。“授人以鱼不如授人以渔。”政府不应该仅仅只给移民每月的生活补贴，更应该教会他们如何进入工作岗位。对移民进行就业培训是必须要实行的，如电脑技术等其他劳动技能的培训。同时，形成企业“一对多”的帮扶就业也是必要的。移民有了自己的工作，才能维持长久的发展，拥有安心平稳的生活。

其次，积极引导移民融入到城镇生活当中，培养其主人翁的意识。在进行移民小区管理建设时，一定要多吸纳移民参与到自己小区的维护和管理当中。同时，在面对小区建设或关于移民生活的大问题上，要积极组织听证会和讨论会，让移民充分的行使自我管理的权力。另外，加强移民与本地居民之间的沟通与联系，帮助他们尽快建立起社会关系网络，恢复熟人社会的面貌。

最后，如果在风险控制的过程中，不可避免地产生了矛盾或危机。这时，需要及时采取措施，控制矛盾的演变和危机的恶化。对于移民与城镇居民之间的矛盾冲突，政府应该积极地调解，抓住冲突的根源，想方设法地解决冲突。政府一定要通过合理的渠道平衡两个群体之间的利益，做到不偏不倚。同时，政府要建立移民与本地居民之间的社会关系网络，加强两者之间的沟通和交流。对于移民与政府之间的矛盾冲突，政府要本着“以人为本”的方针积极有效地回应与沟通。对于移民合理的要求，要尽力满足；对于移民不合理的要求，要切实与移民沟通，不要试图使用武力等手段，避免矛盾的进一步激化。

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