老城区转型更新的内涵探究

王震宇

(天津财经大学，天津 300204)

改革开放在不断推进的同时，我国的城市经济也在飞速的发展。城市的发展也同时带来了不断加速增长的扩张性的建设，而老城区作为城市整体的重要部分，他的转型更新对于城市整体的协调发展同样重要。不论从国家发展、城市发展还是老城区发展的角度看，现阶段政策战略部署仍继续强调以可持续发展为前提的发展方式转变与结构优化升级两个层面上，旨在注重发展质量与效率，同时另一方面对传统产业进行结构优化升级，重获经济活力，实现转型。所以对于老城区转型更新的内涵探究显得尤为重要。

1 老城区土地附着物的更新

1.1 老式住宅的翻新

城市空间发展的进程基本可以分为两个阶段，外部空间的规模扩张和内部空间的结构优化，而老城区发展受土地资源刚性约束，所以在老城区原有资源存量基础上的转型发展成为了发展的重要突破口。土地附着物是指长期、稳定地附着于土地之物，最主要为房屋，还有除房屋之外的其他建筑物，比如厂房、住宅、牌坊、桥梁等。而土地附着物的更新就是指对于老城区原有住宅建筑、工厂厂房、公共设施例如公路、桥梁、绿化等进行改造升级的城市物质空间环境的更新，是将城市中已经不适应现代化社会生活的地区进行必要的改建或功能提升，使之重新发展和繁荣。

老城区是大量人口的聚集地，其主要功能也是以居住为主，所以老式住宅的翻新在老城区土地附着物更新中占有很大的比例。根据老城区住宅建筑的不同情况及所想要实现的更新目标，可以分为维护、整建、重建几种模式。

在进行老式住宅的翻新时，特别是重建模式的实施中，需要巨大的资金支持，并且对原区域内的外部性影响比较大，在提升区域经济水平和改善城市面貌的同时，可能会带来人口密度上升、交通拥堵等负面影响，虽然许多项目对于区域经济有很强的经济辐射能力，但其给附近造成的交通压力也是无法化解的。

1.2 公共设施的服务功能提升

为实现老城区转型发展，进一步提高老城区公共设施数量和质量是达到这一目标的基础。老城区的公共设施建设的时间较早，随着使用年限的增加，其使用过程中出现的损坏等问题也越多，例如公路道路的塌陷，公共绿地的破坏、景观河道的污染等都是兹待解决的重要问题，所以为提高老城区经济能力水平，重新打造利于居民居住，适合产业发展的城区环境，重中之重是将公共设施的服务功能提升，特别是道路交通、公园绿化、医疗教育等诸多方面。

老城区空间密度高，在老城区空间再开发的过程中，仍然是以居住与服务功能等可以实现土地巨大的经济效益的方式为主，虽然建设公园绿地对居民健康生活和城市持续发展有很大益处，但难以将这种改造成果转变为经济收益，所以只能由政府承担这部分的建造任务，但随着老城区空间占用的饱和，无法再有大面积公园绿化的新修建，大多只是将原有城市公园进行整修，增强其服务功能。近年来，老城区一直实施“见缝插绿”的原则来增加区域绿化面积，但这种绿化手段只是单纯的增加绿地面积，对环境改善所造成的效用不大，远不及公园式绿化所带来的效果明显，并且可以为老城区居民提供休闲娱乐的场地空间。

2 老城区产权重构

2.1 不明晰产权的重新界定

在城市转型发展的关键时期，现有固定的产权关系决定了不同的产权单位同盼望通过城市的更新改造进而获得自身利益的最大化，各个单位也期望政府进行更加合理的规划。只有通过以自上而下和自下而上相结合的方法，将老城区不明晰产权重新界定，通过产权让渡提升资源配置效率，创新产权分割的新发展模式，才能实现老城区更新上下统一、多方共赢的目标。

老城区转型与产权更新有很大联系，老城区转型发展必定是一种多方利益博弈的过程，即政府、开发商、公众等主体的利益再次调整平衡的过程。在原产权所有者与新投资人之间通过合作协商进行的产业升级和转移，会关联相关产权的让渡和更新，产权的重新界定与分配会提高老城区的资源配置效率。

我国城市土地产权制度变迁是历史沿革原因造成的，但这种发展模式是在产权结构不明确的情况下，其能达到的最优水平会被限制，并且还会出现“合成谬误”等问题，造成区域发展陷入困境。老城区内存在很多公共设施区域的产权不明晰问题，很多都是由于历史原因遗留下来的，政府部门之间交接不当和相互推脱，造成老城区问题丛生，一些问题一直处于被搁置状态。从制度经济学角度看，这种产权不明晰不仅造成经济的不效率，而且出现了公共设施的过度使用及维护不到位的现象。缝插针式的扩张建设，未能妥善安排各单位用地的独立产权边界，再加上当时的规划管理和审批制度不完善，导致现状规划区域内单位密集，用地产权边界犬牙交错。在老城区转型发展中要注重解决此类型区域，明晰负责部门和将相关产权重新界定才能实现城市的高效管理。

2.2 产权分割下的老城区发展模式

产权本身就是一个复数的概念，包括所有权、使用权、收益权三个方面，但在现实中三权分割，并不是统一的，老城区转型过程中这种情况愈发普遍。以老城区房屋为例，房屋的所有权者通常不会居住在此，而是利用老城区的交通便利，基础设施齐备等因素作为房屋出租的有利条件，有偿的将房屋使用权让渡给租房者，造成所有权和使用权的暂时分离，并且一大部分租房者都会将房屋改为商用，其相关的后续收益权归为租房者。在使用老城区房屋进行经营的过程中，当然也存在房屋所有者将老城区的房屋作为一种投资入股的资产，与经营者合作或加盟连锁的情况，再对未来的收入按照股权进行分配，体现了老城区发展模式的多元化。特别的对于一些历史名人故居，所有权、使用权、收益权又出现不同的分割方式，例如天津五大道风景区中的洋楼建筑，虽然其所有权在个人手中，但这类建筑所蕴含的历史沉淀和非凡意义，具有强大的文化历史传承能力，是整个社会所共同拥有的，并且个人往往没有充足的资金来进行养护和维修，政府通过与所有者协商，将使用权归为政府，代为管理和维护，并且将其中一部分对社会公众开放，作为城市文化和旅游资源使整个社会受益，虽然产权并不统一，但是仍然实现了高效率。

3 老城区生产力布局调整

3.1 资金的有效流动

老城区的转型发展会导致社会公共服务与基础设施建设等资源的更新，必定也会带动区域内社会资源的重新配置与生产力布局的调整，例如资金的流动与再分配，人力资本的区域间流动与政府政策的规划与调整。在城市总体价值提升的前提下，激发老城区资源存量的使用效率，加大资金运用的监管，优化老城区资源配置方式，聚集人力资本，从而提升城市竞争力，实现老城区转型更新。

老城区经济、民生、社会事业的发展离不开大量资金的支持，老城区产业转型发展、社会公共服务与基础设施建设的完善与更新、棚户区的改造等重点项目都是老城区亟待解决的问题，每个项目的解决都需要国家政府与当地政府投资上百万到上亿的资金来解决，这样庞大的资金流量必然会引导社会其他资源流动，造成虹吸作用，同时导致区域内其他资源的流动与汇集。政府对资金的流向应该进行主导调控，使其符合市场经济规律，同时满足老城区发展的需要，实现老城区功能的提升，促进老城区转型发展进程。例如棚户区改造，旧社区的翻新以及对老城区内大量的老龄人口和低收入人群等困难户进行补助等，这些举措能够改善老城区底层人民生活状态，有效的提升社会整体福利水平，不仅翻新了老城区的环境面貌，并且通过拆迁费、补助金等方式能够给当地居民一定的生活支持，进一步改善原有生活水平加上棚户区拆除的还迁房分配，改善了人们的居住环境，将原住民生活质量大大提升了一个层次。

3.2 政策要素的有效供给

老城区转型过程中，遇到的传统产业的升级、新兴产业的发展、公共设施的更新等所有问题的解决，都是需要在政府政策的支持下进行。只有通过政府调控和规划，加上市场调节，才能激发老城区经济活力，向着健康、可持续的发展模式推进。

老城区的转型发展需要依靠市场资源的注入，从而发展新兴产业，寻找新的经济增长点，但这样的发展是需要建立在政策引导的基础上，通过税费减免、补贴等费用上的优惠，加上审批、资质等政策上的便利，使企业家、创业者看到在老城区进行产业发展的外在环境便利条件，为老城区转型发展创造更大的可能，所以从政府角度加大老城区政策要素的有效供给是非常必要和关键的。