重庆市健康扶贫问题与对策分析

□ 万倩倩 王萌萌

世界卫生组织于2012年提出“全民健康覆盖”的概念，并指出全民健康覆盖是可持续发展和减贫的关键构成部分。全民健康覆盖强调了健康在减贫工作中的重要作用。2015年诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿致力于研究贫困和国家福利问题，认为一国无论是贫困问题还是健康问题，其解决都需要政府干预，这也是考验一国的国家能力——提供普遍性的民生服务。健康扶贫既涉及到贫困人口脱贫又涉及到贫困人口的健康问题，既是对一国政府提供服务的能力考验，又体现了一国的现代化治理水平。

党的十九大报告明确提出“健康中国战略”，表明国民健康问题已经上升到国家战略的高度。一国国民的健康问题、贫富差距都是衡量该国发展水平的重要民生指标。目前，我国正处于决胜全面建成小康时期，脱贫攻坚任务即将进入尾声。为有效防止因病致贫、因病返贫问题的发生，需要将健康的理念及管理方式融入到扶贫工作中，打造出健康中国、全民健康的民生格局。2016年11月，重庆市委市政府发布《关于健康扶贫工程的实施意见》（下文简称《意见》），对重庆健康扶贫进行了系统部署。

一、重庆市健康扶贫存在的问题

自实施健康扶贫工程以来，重庆市取得了显著成绩。据重庆市卫计委数据显示，2014年全市因病致（返）贫户17.41万户，截至2017年10月，减少到4.23万户，减贫率超过75%。但是，实际工作中，重庆市健康扶贫还存在着一些不足之处。

（一）医疗保障体系：社会力量参与不足

建立健全医疗保障体系除了依赖全民享有的基本医疗保险制度的完善，还需扶贫济困及应急救助等基金的支撑。要在贯彻“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”原则的基础上，不断提高报销额度、扩大报销范围，减轻贫困人口的经济负担。这项工作需要大量的资金支持和各方力量的协调。实际操作中，重庆市的医疗保障体系的构建较少体现社会力量的协同。据统计，重庆市2017年1月至9月，全市共支出低保资金29.1亿元，支出医疗救助资金10.8亿元，扶贫济困医疗基金累计支出救助金11.7亿元，目前重庆共有1919个贫困村，2017年市财政专项扶贫资金是6.14亿元（除去高山生态扶贫搬迁补助资金和项目管理费）。构建覆盖全市的医疗保障体系这项工作如果全部由政府负责，在工作推进过程中会产生财政资金的压力，一方面会造成工作进度慢，另一方面也会对全面脱贫工作的如期完成造成一定影响。

（二）医疗服务网络：基层服务能力不强

重庆市医疗服务网络的构建是分级诊疗制度和医联体（区域医疗联合体）机制共同起作用。分级诊疗制度和医联体机制的共同之处是整合医疗资源，通过不同层级、不同类别的医疗机构间进行分工，按照疾病的轻重缓急，对就医人员进行分流，建立科学有效的诊疗秩序，从而节省就医的各项成本。然而，目前重庆市在医疗服务分工上，基层医疗机构由于能力不足，各层级医疗机构工作的开展难以衔接。基层服务能力不强主要体现在两方面：一方面是基层医疗机构（社区卫生服务中心和卫生院）的医务人员的服务能力和服务水平不强。新医改以来，重庆市加快推进基层医疗卫生机构的帮扶力度，县域内医疗机构得到了较大的发展。但由于优质医疗资源分布不均、高层次医学人才难引进，医务人员的业务水平较低等原因，县域内医疗服务能力和水平依旧较低。[1]尤其是大病患者，由于县医院医疗水平低下，在县域内无法治疗，导致县外转诊率较高。[2]现在一种普遍的现象是三甲医院人员爆满，存在“挂号难”、“费用高”等一系列问题，而基层医疗卫生机构与其相比，显得较“冷清”。据重庆市卫计委统计数据，2016年7月到2017年7月全市医院急诊人次数约是基层医疗机构的2.5倍，全市医院出院人数约是基层医疗机构的2倍；另一方面是基层医疗机构的医疗器械配置不足，重庆市从2016年起投入18亿元，支援108所区县人民医院、中医院等医疗机构的建设，对338个村卫生室进行标准化改造，并给965个村卫生室配齐基本设备。但这对于全市1919个贫困村、10785个村卫生室来说，帮扶的村及卫生室占比过低，同时，基层医疗机构的医疗器械配置不足。

（三）健康管理方式：疾病防控措施不全

一个有预见能力的政府是善于发现问题，并在问题发生前做好预防工作。通过主动管理健康状况，健康管理的方式能有效地促进人类的健康，达到疾病防控、节省医疗费用的目的。疾病防控工作的落实能有效降低健康扶贫的难度。疾病防控工作内容分为五部分：一是传染病、慢性病、地方病等的预防与治疗；二是妇幼保健工作；三是贫困区县的环境卫生的管理；四是人口健康信息化建设；五是健康、卫生知识的科普。目前，重庆市的疾病防控工作主要集中在传染病、慢性病、地方病的预防与治疗和妇幼保健工作上，对于贫困区县的环境卫生的管理、人口健康信息化建设工作以及健康、卫生知识的科普工作尚存在不足。据重庆市渝中区卫计委的抽样调查数据显示，对重庆市卫生计生服务政策的了解程度上，20岁至50岁年龄段市民的了解程度较低，并且流动人口的健康知识较为欠缺。

二、重庆市提升健康扶贫工作的对策建议

针对重庆市健康扶贫过程中医疗保障体系、医疗服务网络、健康管理方式等方面存在的不足，参考市外、国外的健康扶贫经验，提出下列建议。

（一）完善医疗保障体系：引导社会力量参与

脱贫攻坚战进入最后的决胜期，为打赢这一战，应该广泛发动社会力量参与其中。整合社会力量参与到扶贫工作中，充分发挥社会力量在资金、物质、人才方面的优势。[3]社会力量涵盖个人、企业、社会组织的人力和财力，在一定程度上来说，这些社会力量参与到扶贫工作中，具有“船小好调头”的优势，能灵活地针对性地变动自己的活动方案，为贫困地区、贫困人口提供更精准的帮扶，有针对性地对医疗保障体系进行补充，减少对贫困户帮扶的遗漏。政府引导社会力量参与健康扶贫：一是在各省、市（区）、县内搭建扶贫信息供需平台，将该地区与贫困相关的需求信息和社会开展的各种扶贫项目放在统一的平台进行管理，并及时更新信息。通过信息公开，实现健康扶贫资源和扶贫对象供需的精准对接；二是加大对本地社会健康扶贫的激励。各省、市（区）可针对该地区具体的扶贫进度，对参与健康扶贫的组织或个人给予适当的税收优惠、补贴、金融政策支持等；三是加强对社会力量参与健康扶贫的监督，确保健康扶贫项目运作规范、高效。

（二）健全医疗服务网络：提升基层服务能力

提升基层医疗机构的服务能力：一是加强中央及地方对贫困地区基层医疗机构的设备配备的财政支援及政策支持，鼓励社会力量对贫困地区的对口支援，提高基层医疗机构的设备配备水平，加强基层医疗机构的专科建设；二是加强培养当地的医护人员，积极与省级、市级医院展开合作、培训工作；三是加大对基层医疗工作人员的激励，除了完善绩效工资制度还可以将其工作绩效纳入晋升考评工作中；四是由政府牵头，为优秀医务人员“下基层”指导并帮扶贫困地区的医疗机构进行专科建设和人才培养做好各方协调工作。[4]如云南省引入“华佗工程”项目，精准高效地引导国内优质医疗专家帮扶基层医疗机构人才队伍建设，推动当地分级诊疗制度的落实。

（三）推进健康管理方式：普及健康管理理念

普及健康管理理念：一是加强健康知识的科普宣传，将健康管理的理念、知识落实到村、社区单位，提高居民的健康意识。健康管理理念起源于美国，经过近40年的发展，全美现在使用健康管理服务的美国人占比近七成。[5]二是完善健康扶贫顶层设计，在健康扶贫工程中导入健康管理的工作，完善贫困人口的基本健康信息录入和管理。三是借鉴国外健康管理的经验，先试点政府为部分贫困群体购买健康管理服务，由商业保险公司提供健康管理的全程服务，然后逐步落实到全国范围，推动健康管理产业的发展，提升全民健康水平。据国外数据显示，高效的健康管理可以有效避免三分之一的疾病，并且可以使死亡率减半。若在我国每投入1元钱进行健康管理，可以节省约8元的医药费、100元的抢救费。[6]因此，在对国民健康的长期规划中，实施健康管理具有现实的必要性。

本文系2016年重庆市社会科学规划项目“重庆市大健康医疗供给侧决策机制创新研究”（NO：2016YB⁃GL129）。

[1]应争先，郑海埃，杨泉森等.对城市大型医院优质医疗资源下沉若干问题的思考[J].中国医院管理，2013（6）：1-3.

[2]付建华，张萍，徐平等.试论优化我国医疗资源配置：从门诊空间再布局入手规制[J].中国卫生经济，2013，32（5）：27-29.

[3]杜治平，薛亚婧.吹响社会力量参与健康扶贫的“集结号”[J].人民论坛，2016，（29）：46-47.

[4]曹海涛.健康扶贫的若干思考及建议[J].内蒙古科技与经济，2016，（23）：10-16.

[5]马君海.健康管理还远吗?[J].中国信息界（e医疗），2011，（03）：42-44.

[6]马丽斌.借鉴美国经验发展我国的健康管理事业[J].中国药业，2007，（08）：14-15.