上海非公领域人才“从无到有 从有到优”

□王冠生

作者单位：国家统计局上海调查总队

改革开放以来，人才随着经济发展越来越受到重视。随着上海建设科创中心的步伐不断加快，人才的需求也逐步凸显，非公经济为上海经济做出了巨大贡献，非公经济人才也是上海市人才资源的重要组成部分。2006年以来，上海市委组织部、市人力资源和社会保障局、国家统计局上海调查总队每年联合对非公企业人才进行抽样调查并据此推算全市非公企业人才总体数量、岗位、学历、年龄等结构状况。本文归纳了改革开放以来人才政策和上海非公经济的发展阶段，重点比较了2006年末与2016年末上海非公企业人才发展情况和变化趋势，为更好的实施上海人才强市战略提供参考。

2018年是中国改革开放40周年。40年来，我们走过了很不平凡的道路，各项建设和事业都取得了跨越式进步，国家正在向着全面建成小康社会而迈进。今年全国两会期间，习近平总书记在参加全国人大广东代表团审议时强调：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”此外，习近平总书记曾指出，“中国改革进入攻坚期、深水区，啃硬骨头、涉险滩，要改革就需要人才、呼唤人才、造就人才”。改革开放40年的成就离不开人才发展40年的推动。

改革开放40年以来人才政策体系的变迁

（一）人才政策的重建期（1977-1983）

人才政策的改革走在通常意义的改革开放之前，1977年邓小平发表“尊重知识、尊重人才”重要讲话后，出台了一批拨乱反正、恢复落实以知识分子为主体的各项人才政策，一是重新定位知识分子的属性；二是恢复人才培养和管理的基本制度，如恢复高考、职称、留学等。1983年，人才政策才逐渐走向正规化。

（二）人才政策的破冰期（1983-1992）

以1983年10月中组部印发《关于改革干部管理体制若干问题的规定》为标志,人才政策进入了以突破旧有体制为主要特点的改革破冰期。高校毕业生由原来的“统包统配”开始向定期服务、“双向选择”制度迈进；人才流动需历经申请和批准等关卡和手续的时代宣告结束,人才市场呼之欲出。上世纪90年代初，专业技术职务评聘制度改革成为破冰的临门一脚。

（三）人才政策的转型期（1992-2001）

1992年，社会主义市场经济体制转型目标的确立,使前一时期人才政策上的各种暧昧不明朗一扫而空,各种制度建设充满信心与力量。《国家公务员暂行条例》和《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等一系列法规的颁布标志了对体制内人才管理的规范化。21世纪初，随着经济发展而产生的下岗潮，私营领域人才得到快速发展的机会。

（四）人才政策的推进期（2001-2012）

2001年，随着我国加入WTO，人才政策在前期发展的基础上数量增多,相继出台了《引进人才实行(上海市居住证)制度暂行规定》、《上海市引进人才申办本市户口试行办法》、《关于加强上海领军人才队伍建设的指导意见》等一大批政策法规；此外，政策的关注群体多样,涉及领域广泛,视野放宽,纵横交错,彼此勾连,在外观上呈现出一种极为丰富多样化的形态。在突出高层次人才队伍建设的基础上,由党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才的“三支队伍”建设扩展成为包括高技能人才、农村实用人才、社会工作人才在内的六支队伍建设。

（五）人才政策的战略发展期（2012年以来）

党的十八大以来，党中央高度重视人才工作，习近平总书记对人才工作作出一系列重要指示。他指出，“择天下英才而用之”“关键是要坚持党管人才原则，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律”，我们“比历史上任何时期都更加渴求人才”，我们要“着力完善人才发展机制”“在全社会大兴识才、爱才、敬才、用才之风”“让人才事业兴旺起来”。我国进入人才发展是第一资源的新时代，人才得到战略发展机遇。

改革开放40年以来上海非公经济发展变迁

（一）非公经济的萌芽发展期（1978-1990）

1978年3月,国务院在批复工商行政管理总局关于全国工商局长会议的报告时指出,为了方便群众生活,并解决一部分人的就业问题,可以根据实际情况,在城镇恢复和发展一部分个体经济。我国的私营经济就此开始，出现了相对于公有制领域的新经济类型：非公有制领域。从上海非公有制经济增加值看，从1978年的2.7亿增长到1990年的35.6亿，增长12.2倍，年均增长23.9%。

（二）非公经济的快速扩张期（1991-2002）

1991年开始，非公经济进入加速扩张时期。1992年春天,邓小平同志发表南方谈话,指出中国改革的目标是要建立社会主义市场经济,提出了一些新的观点,特别是三个有利于的标准。之后，党的十五大又明确提出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”,把私营经济等非公有制经济纳入到社会主义基本经济制度内,这无疑是对人们思想的再一次解放；2001年江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上发表讲话,明确指出私营企业主是我国改革开放以来出现的新的社会阶层之一,从而把党对私营经济的理论和政策又推向了一个新的阶段。从上海非公有制经济增加值看，从1991年的44.7亿增长到2002年的2056.2亿，增长45倍，年均增长41.6%。

（三）非公经济的提升发展期（2003-2011）

2003年10月,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,就大力发展和积极引导非公有制经济提出了一些新的政策,如放宽市场准入、允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同等待遇等。其中,把非公有制经济发展作为其中一条来写,这在党的文件中是第一次。从上海非公有制经济增加值看，从2003年的2546.6亿增长到2011年的9727.3亿，增长2.8倍，年均增长18.2%。

（四）非公经济的质量提升期（2012至今）

2012年以来，随着产业结构调整和转型，一大批新兴领域的非公企业高速发展，也伴随着传统粗放型加工制造企业的转型升级，非公经济呈现质增量稳的态势。非公企业在整体创新能力得到快速提升的同时高度重视人才培养，国际化趋势日益明显，社会责任感逐步加强。从上海非公有制经济增加值看，从2012年的10347.9亿增长到2016年的14555.8亿，增长0.4倍，年均增长8.9%。

改革开放40年以来上海非公人才发展状况

改革开放初期，人才几乎全部集中在公有制领域，私营经济的萌芽带动了一批先富起来的个体户，但他们往往并不被认可为人才。直到非公经济的发展提升期，非公经济占经济总量稳步上升，人才流动愈发呈现市场化的特征，非公领域人才越来越受到重视。自2006年起，由中共上海市委组织部牵头，上海市人力资源和社会保障局、上海市统计局和国家统计局上海调查总队联合开展上海非公有制领域人才抽样调查。根据中央组织部对人才划分的标准，在非公领域（非公有制企业和民办非企业单位进行抽样调查，个体经营户进行推算）内调查经营管理人员、专业技术人员和技能人员三大类人员数量、结构和年龄、学历分组。

（一）非公有制企业人才发展情况

2016年末，上海非公有制企业人才总数为345.1万人①注：非公有制企业人才是指在非公有制企业中指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动，并对社会作出贡献的人。主要包括经营管理人才、专业技术人才和高技能人才（高级技师、技师、高级工）；，比2006年增加190.5万人，增长123.3%（见图1）。

1.三大类人才显著增长。2016年末，上海非公企业人才中，经营管理人才②经营管理人才指在单位中行使管理职能、指挥或协调他人完成具体任务的人员，包括高级、中级和初级三个级别。183.5万人（其中含兼任专业技术工作的复合型人才有43.2万人），比2006年增加91.7万人，增长近一倍（99.9%）；专业技术人才③专业技术人才指符合专业技术职务准入资格要求的在专业技术工作岗位工作的人员，在企业中主要包括：工程师、计算机工程师、财务、统计、经济分析、法务、律师等。170.8万人（含兼任经营管理工作的复合型人才），增加78.4万人，增长84.9%；高技能人才④高技能人才指在企业中的技术工作岗位工作，并具有较高技术水平或能力的人员，包括企业生产或服务一线从事技能操作，并取得高级技师、技师或高级工职业资格的人员。33.9万人，增加28.7万人，增长超五倍（545.4%）。

2.学历水平显著提高。2016年末，非公企业人才平均受教育年限14.27年，比2006年增加1.62年。分学历看，大学本科及以上学历147.1万人，比2006年增加106.2万人，占人才总量的42.6%，占比上升16.2个百分点；大学专科学历90.6万人，比2006年增加51.5万人，占人才总量的26.3%，占比上升1个百分点。

图1 2006-2016年上海非公企业人才总量情况

3.行业结构明显升级。2016年末，上海非公企业⑤2006年非公有制企业人才数的行业分类按照《国民经济行业分类》（GB/T4757-2002）标准，而2016年非公有制企业人才数的行业分类按照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011），两者间存在修理业等行业大类重新分类的差异。）人才中，从事制造业、批发和零售业、租赁和商务服务业、建筑业、信息传输、软件和信息技术服务业的人才数量排在前列；与2006年相比，交通运输、仓储和邮政业涨幅超3倍（364.7%），信息传输、计算机服务和软件业涨幅超两倍（276.1%），租赁和商务服务业、住宿和餐饮业以及电力、燃气及水的生产和供应业涨幅超1倍。从行业人才占比看，制造业人才占人才总量由2006年的37.6%下降为2016年的29%，信息传输、计算机服务和软件业以及租赁和商务服务业占比涨幅较高，分别为3.8%和3.7%。

（二）非公有制企业人才发展现状和特点

1.科创中心建设促进高学历青年人才集聚信息技术服务业。在上海《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》中提出，“通过实施“互联网＋”行动计划，加快推动信息感知和智能应用建设，并在信息技术等领域重点建设若干共性技术研发支撑平台”，促进了信息技术服务业以及科学研究和技术服务业较快发展；此外，《意见》还提出“把人才作为创新的第一资源”，要大力引进培育企业急需的应用型高科技创新人才，集聚了一大批高学历青年创新创业人才来沪就业。数据显示，2016年，信息传输、软件和信息技术服务业大专以上学历人才占比最高（占93.6%），比全部行业平均值高24.7个百分点；金融业、科学研究和技术服务业分列第二、三位，分别占93.0%和89.9%（图2）。从年龄看，35岁及以下青年人才占比最高的也是信息传输、软件和信息技术服务业（占74.6%），金融业、文化体育娱乐业、科学研究和技术服务业也处于较高水平（分别占58.2%、57.4% 和 54%），列第二至四位。

2.航运和贸易中心建设引领交通运输业人才涨幅居前。上海国际航运中心、贸易中心的建设与发展离不开强大的现代物流体系。2016年交通运输、仓储和邮政业人才共15.1万人，比2006年增长364.7%，是人才数增长最快的行业。从人才素质看，2016年交通运输业中大专及以上学历人才占比比上年上升6.5个百分点；从年龄分布看，35岁以下青年人才比上年增长27.1%，占比上升4.3个百分点。数据表明，非公领域交通运输业在上海建设国际航运中心、贸易中心和航空枢纽等政策的支持下蓬勃发展，吸引了大量高学历的青年人投入到现代物流、物联网和智慧交通等领域，实现人才的量增质提。

3.浦东新区非公人才总量和密度均占首位。2016年，浦东新区非公人才总数继续保持第一位，为87.8万人；嘉定区和闵行区列第二、第三位，分别为30.5万人和27.6万人。从人才密度看，2016年上海非公人才占非公领域从业人员的比重为42%，各区之间受产业结构和人才政策等因素影响，呈现明显的差异。人才占比较高的是浦东新区、黄浦区和静安区，分别为49.3%、48.5%和45.8%；人才占比较低的是金山区、崇明区和奉贤区，占比分别为31.1%、33.2%和33.6%。

图2 2016年按行业分上海非公企业人才高学历和青年人占比情况

4.高学历人才集聚中心城区。2016年，上海大专以上学历占非公人才总数的68.9%。分区域看，大专以上学历占比前三位的是徐汇区、静安区和黄浦区，分别为81.5%、79.1%和78.3%；大专以上学历占比最低三个是崇明区、青浦区和金山区，分别为35.2%、47.2%和47.7%。调查显示，受产业结构和区域发展水平影响，中心城区占据先发优势，以其交通便捷、医疗和教育资源充足等优势更易吸引高学历人才集聚。

5.金融中心建设吸引非公金融企业集聚浦江两岸。2016年，上海金融业非公企业人才主要集中在浦江两岸的陆家嘴和外滩，从区位熵⑥注：本文中区位熵指的是某区某行业非公人才占该区非公企业人才总数的比重与上海该行业人才数占上海非公企业人才总数比重的比值，一个较高的区位熵表明该区内该行业在规模上具有优势，其区位熵的大小可以直观的反映出该产业人才优势的大小。看，超过1的有浦东新区、黄浦区和静安区，分别为2.53、2.36和1.49。中心城区平均区位熵为0.99，郊区（浦东除外）平均区位熵仅为0.09。数据表明，随着上海金融中心建设的逐步深化，金融业人才表现出明显的集聚性，由外滩和陆家嘴地区向中心城区辐射，郊区明显偏弱。

当前非公企业人才发展面临的主要问题

（一）人才整体素质有待提高

虽然非公企业更重视能力，但人才学历和证书等基本素质仍然重要。调查显示，上海非公企业人才在学历和持证率上仍有待提高。从学历看，2016年上海非公企业人才中具有高中及以下学历有107.2万人，占人才总数的31.1%；其中，高技能人才中具有高中及以下学历占61.9%。表明非公企业仍然缺乏高学历技能型人才，以致在先进制造业、高端服务业等技能型人才技术水平要求较高的领域缺乏创新动能。从持证情况看，非公企业专业技术人才中仅25.8%持有相关职称证书；技能人员中仅有5.9%持有相关职业资格证书。表明非公企业人才与现有国家职称和职业资格评价体系不兼容，非公企业对相关证书的重视程度不足。

（二）经营管理人才受行业转型影响较大

2016年，受供给侧结构性调整、拆违和控制污染等影响，大量小规模非公企业或关停并转，或缩减管理层级降低企业成本，导致经营管理人才数量和占比均有所减少。数据显示，上海非公企业中经营管理人才总量下降2.3%,为近5年来首次下降，行业间差异较为明显，其中制造业经营管理人才下降16.1%，交通运输业和信息技术服务业经营管理人才分别增长29.7%和23.7%，经营管理人才变化受行业转型影响较大。

（三）专业技术人才评价体系不健全

现行的专业技术人才评价体系存在职称制度和其他第三方评价并行但不互通的情况。一方面职称政策是人社部门对专业技术人才的专门评价体系，旨在评价专业技术岗位人才（以公有制领域为主）的能力和业绩，获评职称的专业技术人才在公有制内可获得认可和晋升；另一方面，非公企业大多采用其自身的人才评价体系，特别是跨国公司往往沿用国际通行的评价方式（如各类行业协会颁发的会员、职业资格等）,高级人才无法获得相应的职称,同时亦无法享受高层次人才相关的优惠政策。

进一步促进非公企业人才发展的政策建议

（一）尽快出台与时俱进、高效公平的非公人才政策

面对人才竞争激烈的境况，上海应制定与时俱进、高效公平的人才政策：一是梳理已实施且效果较好的专项人才政策，有计划地向非公领域延伸（如人才引进的落户政策多见于国有企业），降低门槛，打破政策“隐形”壁垒；二是针对非公领域人才年轻化、高学历、流动快等特点出台人才培养规划，加快实现人才高地建设目标。

（二）引导社会对人才观念的改变

为提高非公企业人才总量，应引导社会方方面面对人才的观念，将传统的公务员、国有企业等“金饭碗”与非公领域的外企、私企一视同仁。此外在宣传方面应加强非公经济中人才政策宣传，在增加政策知晓度的同时，提升非公经济中人才的社会认同度。树立非公经济中人才培养优秀典型，鼓励人才制度创新，并采取一定程度上的奖励措施。

（三）探索建立新的专业技术人才评价机制

据悉，上海涉及专业技术人才职称评定方面仅将对海外高层次留学人才和成果显著的优秀中青年工程技术人员提供职称评审“直通车”，并未对公有制和非公有制领域的人才评价体系做出统一规划。在《上海市人才发展“十三五”规划》中，已经明确“建立市场化、社会化人才评价机制，落实创新主体对创新人才的最终评价权”，相关部门可在现行职称评审的基础上引进跨国企业较认可的行业学会认证等评价方式，通过多渠道评定，同标准待遇来建立完善统一的评价机制。

（四）建立人才库，构建跨体制的人才共享协调机制

人才流动是经济活力的体现，同时也是改革创新的必要条件，然而，当前跨体制的人才流动仍存在诸多困难和问题，显得“通而不畅”。为实现上海创建“科创中心”、“金融中心”等目标的建设，建议尽快建立跨领域、多条线、全行业的全市人才库，汇集不同体制、不同行业的优秀人才，研究构建跨界、跨体制的人才共享协调机制，盘活人力资源要素，对上海的经济发展、国企改革和未来建成卓越的全球城市等均有直接推动作用。随着人才库的建成和完善，跨体制的人才共享必将为上海经济发展带来新的增长动力。