对基层盘活财政存量资金的分析与思考——以A省调查为例

一、财政存量资金盘活情况

(一)存量资金收回取得一定效果。

在国务院、财政部相继下发一系列进一步做好盘活财政存量资金相关文件的要求下，A省财政部门通过建立盘活存量资金情况定期报送机制，按月考核存量资金，开展财政资金整合等措施，积极推动了财政存量资金盘活工作。据《A省2017年全省和省本级预算执行情况与2018年全省和省本级预算草案的报告》显示，全省财政盘活存量资金工作取得了较好成效，加继续加强财政存量资金清理，提高资金使用效率，促进预算单位更快更好用足财政资金起到了积极的促进作用。

(二)财政专户、支付中心等仍有较大数量的沉淀资金。

据不完全统计，财政专户已成为财政资金重要蓄水池，其资金量远超国库库存资金，游离于国库监管之外。2017年，财政部出台了《财政部关于全面清理规范地方财政专户有关事宜的通知》(财库〔2017〕79号，要求按照规定对财政专户进行清理，但清理效果欠佳。调研数据显示，财政专户数量依然较大。此外，据调查，某县17年末点国库库存仅有2500万元，同期财政支付中心银行账户有存量余额超过1.5亿元，为库款余额6倍之多。

(三)存量资金存在“盘而不活”现象明显。

2016年5月，为进一步压缩高位库款，加快预算支出进度，在稳增长、促发展中充分发挥积极财政政策效益，财政部下发《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》。从基层执行情况发现，普遍存在各级财政部门出于考核的压力，库款资金从人行国库部门向财政专户、预算单位专项账户、政府融资平台公司等账户转移突出的现象，月末、季末、年末等时点上更表现为数额巨大，这表面是降低了库款存量，实质上财政资金并未及时流向实体经济、民生工程、基础建设等领域。数据显示：2017年1至12月，A省各级财政拨往资金平台的资金占同期国库支出的比例超过30%。据统计，相关融资平台公司沉淀资金已超过同期国库库款余额。

二、形成财政存量资金的问题成因分析

(一)预算编制科学性尚有待提高。

一是上下级沟通不足。A省各级财政收入主要依靠转移支付，转移支付又分为一般转移支付和专项转移支付。从调研来看，基层财政或预算单位在预算收支编制中，对未来一年内上级部门专项转移支付的金额、时间都无法掌握，上下级财政部门在预算编制过程中缺乏沟通，导致预算编制科学性不高。如有部分项目需要地方财政配套资金，而地方财政未纳入预算安排或配套不足，项目不能实施时，由此上级已经下划的转移支付资金则形成存量结余。

二是中期财政规划(MTFP)欠缺。2015年国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)，将文件作为《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕70号)的补充，明确提出各级政府制定财政中期规划。但从调研来看，基层单位普遍反映受政策调整、预算执行力不强等多种因此影响，中期财政规划(MTFP)在基层实施效果并不理想，也是造成存量资金形成的间接原因。

三是部门预算与事权资金需求错配。目前A省部门预算普遍采用“两上两下”的编制方式，基层预算单位根据事权需要向财政部门报送预算安排，但地方财政部门会从资金统筹角度出发，往往对预算单位报送的安排进行调整，最终批复给单位的部门预算与单位部门“两上”时调整的预算安排大相径庭。如据某州药食监局反映，该部门根据预算编制规则“两上两下”规定，向财政部门报送预算需求480万元项目经费，但最终财政部门确定的预算经费为40万元，与实际需求相差甚远，导致项目无法实施，仅有的40万元无法跟进投入而产生搁置结余。

(二)预算执行中项目推进力度不够。

一是项目实施手续繁琐。在预算执行中，基本建设项目资金量都比较大，而基层的基建项目在选址、部门涉及、审批流程、预算调整、竣工验收时长等方面都会受到不同的主客观因素制约，影响预算支出进度，在一定时期内形成存量资金。据某州水务局反映，该部门大多的存量资金来自于水利项目资金，如修建某电站，由于竣工后开展验收、审计报告等相应工作花费了近4个月时间，由此形成应付未付的资金沉淀。再如某个项目，向上级提交专项项目的审批过程时间长达半年之久，导致切块下达的资金指标迟迟未能执行。

二是项目资金申请机制冗长。从调研情况看，部分预算单位反映，财政年度预算往往不会细化到具体项目，年度预算内资金的使用时，也需要履行繁琐的申请程序，临时申请追加资金就更为复杂，往往需要层层签批，所以资金申请尤为困难。如，据某市药食监局反映，在年初预算中5万元资金用于执法监管项目投入，由于需要层层审批，过程漫长且复杂，该项工作最终未进行开展实施，在造成资金结余或另作他用的同时，也影响该政府部门职能作用的有效发挥，不利于保障社会民生。

三是专项资金管理方式局限。在现行的预算管理方式中“专款专用”仍存在众多项目建设之中，如水利、社保、农业、教育等等领域。其通过支出固化保证财政资金的及时可用，发挥最大效益。但因多种原因造成项目落地难，形成大量资金沉淀在各类项目上，使基层部门陷入“打酱油的钱不能买醋，买醋的钱不能打酱油”的尴尬局面，出现项目资金沉淀结余。如某乡是一个极贫困乡镇，上级专项资金400万，用于农村产业脱贫，但由于该乡镇劳动力十分短缺，绝大部分为留守老人和儿童，导致产业推进受阻甚至无法继续开展，然而该专项资金明确规定不能留着他用，导致产生体制性存量资金。

(三)财政转移支付制度有待进一步完善。

一是转移资金普遍下达较晚，形成年度结余。A省近年来经济稳步发展取得显著成绩，但从近年全省预算执行数据看，中央各项转移支付资金超过全省财政总收入，县级财政情况收到上级转移支付更有超倍之况。如某县当年财政总收入20亿元，上级转移支付达33亿元。在基层调研中了解，由于层层划拨，其中专项转移资金到达预算部门时间一般较晚，在第四季度特别是12月份下达的数额较大，尤其是县域地区更为明显，致使下级用于安排专项转移支付款项时间不够充分，难以在当年内支出完毕而形成结余。如，某州财政在2016年末最后三天收到上级划拨资金41亿元，占全年划拨金额的30%，由于时间较紧未及安排支出。另外，某市农委在当年11月才收到上级下达的相关基建项目财政资金指标，无法及时投入项目实施中，造成资金沉淀。

二是转移支付与实际需求错配。部分转移支付资金由于种种原因，到达使用单位的时候，已经错过实际需求最佳时期，比如，A省属于农业省份，专项转移支付大部分项目为涉农项目，但农业项目有较强的季节性，项目和资金的下达与季度不匹配导致项目无法开展，形成结余。如某州农委反映：上级下达的部分春耕秋收专项资金，由于资金与季节错配，造成年度结余，形成财政存量资金。

三是转移支付资金较为分散。从调查实际看，具备专项资金的省部级单位较多，同一单位内部各业务部门也具备一定数量的转移支付资金。如某市农委反映：该部门基层财政转移支付资金多达数10种，项目多，资金体量小，有的项目甚至不足10万。由于资金的管理部门多，容易导致项目资金交叉重复，不能发挥集中资金发挥规模效应，从而出现资金用不出的情况。

四是专项转移支付量大而一般转移支付量小。调研显示，基层财政对一般转移支付的预测性较强，而对专项转移支付无法准确把控，然而专项转移支付占比远远大于一般转移支付比例，极易形成财政存量资金。

(四)预算绩效考核评价机制有待完善。

一是针对预算单位的绩效评价指标相对缺失。当前，虽然财政专项绩效管理工作日益得到重视，但由于缺乏有效的绩效审计、绩效沟通和反馈制度，项目执行与立项的反馈作用不强。绩效评价未纳入预算分配和管理的全过程，在专项资金分配中仍未体现“绩效优先”理念。

二是财政资金重分配、轻监督。从调研情况看，在市(州)一级财政部门均设置了绩效法规部门，主要职责为内部风险管控以及相关制度的拟定，受人少事多的制约，对预算单位财政资金执行绩效的评价力不从心。

三、对进一步盘活财政存量资金的政策建议

(一)增强部门合作力度，加大库外沉淀资金回收。

为更有效落实《预算法》精神和财政预算管理体制改革内容，在财政专户存量、预算单位专户存量、融资公司账户存量等资金清理回收中，可以考虑优化顶层制度设计，消除部门利益保护壁垒，充分发挥人大、审计、财政、人民银行等职能优势，赋予相应的管理权限，相互制约，互为补充，各司其责，信息共享，形成大合力，做实库外资金沉淀回收，提升财政资金统筹使用规模，促进财政资金充分发挥最大社会效益。

(二)加快国家金库工程建设，推动实现“国库一本账”。

国家“十三五”规划纲要提出“建立安全市效的金融基础设施，实施国家金库工程”，这是推进国家财政治理现代化的有力支撑和保障，通过金库工程的建设，让政府收入更安全更便捷上缴国家金库，所有支出更安全更便捷拨付至最终受益人账户的需要，实现真正意义上的“国库一本账”，并为实现阳光财政、现代财政，满足人大、审计、社会公众开展预算资金运行监督提供系统支持，为地方政府全面掌握自身财政实力，开展政府财政资金精细化管理提供重要数据支持和决策参考。

(三)推进预算编制精细化管理。

一是加强上下级财政部门之间信息共享，精细编制预算，提高预算编制可操作性和执行力。二是推进预算单位预算编制，建立预算单位纵向先报送预算编制，然后再财政部门预算机制，确保上下级单位之间信息对称。三是大力推动中期财政规划(MTFP)科学实施，尽早建立起全口径中期财政规划，实现预算的前瞻性。四是及时公开部门预算，适当安排项目前期工作经费，加强项目储备，建立项目论证机制，实行专家论证和咨询制度，开展项目竞争筛选，择优评审立项列入部门预算。

(四)加快项目预算执行进度。

一是对预算内项目，加强部门间协调配合，减少审批事项和手续，提高项目执行效率。二是加大资金整合力度，合理利用财政资金。对于按原规定用途难以落实的项目，要通过统筹使用，按程序调整项目投向，用于支持重点领域发展；对于支出进度慢的项目，逐步压减该项目预算和该部门同类项目预算，严格控制新增结转和沉淀资金的形成。三是大力推广PPP模式，引入民间资本配合上级专项项目的实施，从而加快项目落地生根。

(五)优化财政转移支付模式。

一是转移支付应在规定时间内下达，确保下级财政部门能够及时掌握转移支付数据，避免年末转移支付突击下达的局面。二是提高转移支付效率，促进项目实施的及时性和有效性，避免相关转移支付与实际需求错配的情形。三是针对专项转移支付设置项目多、职能重叠的情况，要大力清理、整合、规划专项转移支付，对“小、乱、散”以及效果不明显的专项转移支付要予以取消，同时，针对每一项转移支付制定相应的管理办法，避免多头管理、相互冲突。四是提高一般性转移支付占比，尤其是相关事权属于地方事务而采取专项转移支付的，要划入一般性转移支付。

(六)加强财政资金绩效评价。

一是建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制，完善财政资金绩效评价指标，对结转资金常年居高不下、使用不力的部门，相应减少安排其预算。二是加强财政资金绩效的事前、事中、事后评价，联合审计、督察等部门共同推进，尤其是注重事中督察，加快支出进度，促进项目尽快实施落地，提高财政资金使用效率和发挥其应有的作用。三是对于应支不支的已有存量资金或新增不合理存量资金，要实施绩效问责，同时将部门预算支出执行进度和盘活部门存量财政资金工作列入政府对部门效能评价考核的内容，建立部门责任制。