聚焦美国制裁风险热点

文/周晋 编辑/韩英彤

美国近期对朝鲜、俄罗斯和伊朗的制裁几乎都是《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）的后续发酵效应。笔者建议我国银行和企业认真研究该法案，以对未来的美国制裁形势作出准确的预判。

正如《财政部的战争》（Juan Zarate，2013年出版）一书所言，美国的制裁政策就是一场没有硝烟的战争，目的是为了掐断敌人的经济命脉。在美国“9·11”事件发生后，美国财政部制裁政策的制定，主要“基于合理怀疑”，即只要有80%的概率就可以将对象列入制裁名单，而非基于刑法上更严格的“超越合理怀疑”的标准。结合近期美国制裁发生的种种新变化和中美贸易战不甚明朗的局势，笔者对美国制裁政策做了进一步的分析和思考，希望与各位读者分享。

美国制裁风险热点解析

对美投资管制

现阶段，美国不论是出口管制还是投资管制都日趋严格。这符合美国当前的经济利益取向，以及对中国技术发展采取的压制性战略手段。

2018年5月29日，白宫发表声明指出，特朗普政府打算继续实行新的投资限制，并加强针对中国的出口管制。美国政府考虑限制范围更广的技术转让，而不仅仅涉及国防或军民两用品等美国出口管制的传统关注焦点。白宫在声明中表示将对转让“具有工业重要性”的技术加强管制。这些技术可能包括信息技术、机器人、航空航天等“中国制造2025”计划中的领域。

此外，美国国会正在进行《外国投资风险评估现代化法案》（“FIRRMA”）的立法工作，预计将于今年夏天通过。该法案将扩大外国投资的国家安全审查范围，并要求行政当局评估和管理现有出口管制下的“新兴”和“基础”技术，大规模增加网络安全审查的内容。该法案是对2007年《外商投资与国家安全法案》（FINSA）的修订与更新，其实质是赋予美国外国投资委员会（CFIUS）更大的权力，对可能影响美国国家安全的外商投资交易进行审查，以维护美国的技术领先地位与国家安全利益。

不难看出，该法案将使得中国赴美投资企业面临更为复杂的审查程序，并将在并购行业、技术转让方面受到更大的限制和阻碍。笔者认为，在该法案出台前后，“走出去”的企业和提供相应服务的银行应及时跟进其重要变化，提前做好应对措施，尽量减少对跨境投融资业务的影响。

对伊朗制裁的减退期

5月8日，美国总统特朗普宣布，美国退出伊核协议（JCPOA），并在90天和180天的减退期后，重启对伊朗的全面经济制裁。第一阶段减退期，即90天之后（2018年8月6日）结束，第二阶段减退期，即180天之后（2018年11月4日）结束，结束后将恢复JCPOA签署前美国对伊朗的大部份制裁措施，包括取消之前准许美国控股或控制的非美国实体参与某些伊朗相关交易的一般许可证H（详见OFAC官网）。遗憾的是，目前许多介绍伊朗这一制裁动态的文章没有将“wind-down”一词的含义完全体现出来，有的更是错误地翻译为“豁免期”。在此，考虑到该词原义为逐渐消减，笔者尝试翻译为“减退期”。而OFAC官方对两个期限的解释表明，在这两个期限内，并非可以随心所欲地叙做伊朗业务而得到豁免；相反，过了“减退期”后，OFAC将回溯该期间为减少涉伊制裁业务存量，避免叙做新增业务所做出的努力。鉴于伊朗制裁的收紧趋势，建议银行或企业采取更加谨慎的做法。

对朝鲜制裁的航运要求

特朗普与金正恩的会谈一波三折，终在新加坡举行，双方达成一定共识。但笔者预计，美国对朝制裁可能不会在短期内放松。此前，美国通过卫星图片发现了朝鲜伪装操纵船舶的一系列手法，包括：人为涂改IMO号码和船名、船对船转运（STS）、隐瞒货物产地和目的地、伪造货物和船舶文件，以及人为关闭防碰撞系统（AIS）。美国13810总统行政令对船只及其运输路线提出了更严格的核查要求，即禁止在过去180天内停靠朝鲜港口的船只、过去180天内参与船对船转运的船只停靠美国港口。2月，OFAC将与朝鲜有关的27家运输和贸易公司和 28 艘船舶列入SDN名单。目前SDN名单中有116艘船舶，其中80%为涉朝船只。银行应关注提单、发票、合同等单据上的和第三方系统查询到的港口、船籍、船旗、船东和运输路径等信息，更应该对一些细节信息保持敏感，例如集装箱号的船公司前缀（如涉伊朗的IRSU等）。

对俄制裁的若干重点

一是加强对概念的准确理解。根据OFAC的官方问答395，对于13662号总统行政令下的四个法令，银行信用证业务所受限制包括：（1）当信用证受益人是依据指令1，2，3指定的SSI实体时，“美国人”可以作为通知行或保兑行，因其没有给SSI实体授信。（2）当开证行或申请人是SSI实体时，如在法令规定时间后开立且超过法令规定信用证期限，则“美国人”不可作为通知行或保兑行。需要注意的有以下几点：其一是限制的对象是“美国人”；其二是官方并没有明确指出此处的信用证期限（tenor）究竟指什么，需要合理地加以推断；其三是授信的含义不甚明确，银行作为通知行其实也没有给予严格意义上的授信，建议结合官方问答从严把握。

二是除了银行，企业也受这四个法令的限制，其中包括不能与SSI实体签订超过法令规定相应期限的延期付款合同。其中货物贸易的信用期限起算点以货物的所有权或所有权转移给SSI实体为准。

三是关注对俄罗斯铝业（RUSAL PLC）、GAZ 汽车集团、能源巨头EN+ Group PLC和JSC EuroSibEnergo的制裁。今年4—6月，OFAC颁发了三个一般许可证（14—16号），准许10月23日前叙做上述公司的部分业务。

增设代理行制裁名单

OFAC根据13810号总统行政令，增设了代理行和通汇账户制裁名单（CAPTA），禁止美国金融机构为其开立或维护代理行账户和通汇账户，不过目前尚未指定任何人进入该名单。该名单暂与朝鲜制裁有关，后续可能会扩展至其他国家制裁。制裁效果类似的名单还有之前的外国金融机构第561条款名单（the “Part 561 List”) ，主要针对受美国联邦法律第31章第561条款（伊朗金融制裁法规）制约的相关外国金融机构。此外，财政部下设的FinCen（美国金融犯罪执法网络）根据《爱国者法案》第311条的规定，可以禁止美银行直接或间接给制裁对象开立和维护代理行账户。以上措施都是为了阻断制裁对象进入美国金融体系。

美国制裁效应和相关风险防范

CAATSA法案的发酵效应

2017年通过的《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）并非自动实施，需美国各执法机构出台具体政策，总统对法案的理解和具体执行，也存在一定的自由空间。可以说，美国近期对朝鲜、俄罗斯和伊朗的制裁几乎都是该法案的后续发酵效应。建议银行和企业认真研究该法案的具体政策，以对未来的美国制裁形势作出准确的预判。

美国制裁的涟漪效应

2018年5月24日，英国通过《制裁与反洗钱法案》。英国将在2019年3月29日正式脱欧。为了能够继续在法律上保持完整的制裁体系，英国制定了自己的一套制裁制度。这一整套制度在很大程度上借鉴了美国的制裁体系。甚至，2016年3月英国成立的金融制裁执行办公室（OFSI）也几乎是美国OFAC的翻版。

此外，欧盟委员会已经开始将美国对伊朗的制裁措施纳入封锁条例（第2271/96号条例），以回应美国总统撤回其有关JCPOA的豁免。2018年6月6日，欧盟委员会宣布，正式通过了升级后的“制裁法令”，增加了美国对伊朗重新实施的域外制裁。如果欧洲议会和理事会未提出异议，法案将最迟于8月初公布并生效。建议在欧的银行和企业密切关注以上英国以及欧盟的最新变化。

美国监管的晕轮效应

6月8日，美国商务部与中兴通讯公司达成新和解协议。根据新的和解协议，中兴公司需支付10亿美元罚款，另外准备4亿美元交由第三方保管，然后美国商务部才会将中兴公司从禁令名单中撤除。晕轮效应是指认知者在对认知对象的某种特征形成好或坏的印象后，会倾向于据此再推论其他方面的特征，本质上是以偏概全。中兴事件对中国企业敲响了警钟：只有从自身角度反思，在“走出去”的过程中，进一步完善内部合规体系，熟悉国际商事的法律规则，方可在复杂的商业环境中立于不败之地。