浅析我国生态补偿机制的思路与对策

姜欣桐

（黑龙江省社会科学院政治学研究所，哈尔滨150080）

由于特殊气候条件和地理条件的共同作用，我国生态环境，是世界上生态环境较为脆弱的国家，有干旱荒漠区、黄河长江地区、黄土丘陵沟壑区、喀斯特地质区等诸多典型的生态脆弱区。随着经济的高度发展以及人类高强度的干扰，加之缺乏行之有效的生态保护机制，致使重要的生态功能区及生态高敏感区超负荷开发，从而加剧了一系列诸如泥石流、草地沙化、沙尘暴等生态环境问题和生态灾害的发生，人与自然的矛盾愈发尖锐，长远看来也阻碍了经济的长足发展。这些区域大都是我国贫困人口主要分布区，加之这些区域也多处于偏远地域，经济与社会发展落后，因而，科学合理构建我国生态补偿机制、促进区域间协同发展是一项非常重要的制度设计。

随着党中央对生态问题重视程度的不断深入，学界对生态补偿机制的研究也取得了显著的成果。但主要研究成果集中在生态补偿范围、方式和标准方面，由于涉及的利益主体错综复杂，关于生态补偿的整体体制机制构建目前尚未形成成熟的对策和方法。

一、我国现行生态补偿机制中存在的问题

目前与国际通行标准相比，我国现行的生态补偿机制较为落后，不能有效调整相关者的利益诉求，生态破坏和生态服务功能持续恶化。同时，生态补偿机制的内涵单一化、机械化、模式化，在实际操作过程中生态补偿与资源开发补偿、扶持社会发展、生态建设工程、生态赔偿等常常混淆，致使生态补偿概念错位，生态补偿制度的设计陷入困局。

（一）现行的补偿机制缺乏系统的制度设计

目前我国关于生态补偿机制尚未立法，没有从顶层制度的维度去构建生态补偿机制的内涵和要义。而各地每年的补助政策与标准取决于当地的年度财政收支情况和决策者的主观意愿。同时，由于国家层面的法律法规尚未健全完善，环保、财政、林业、农业、水利等不同职能部门均根据各自的职权开展生态补偿实践，未能形成合力，导致了政出多门、九龙治水的混乱局面。

（二）地方政府强势主导，而各利益主体参与程度不够

良性生态补偿机制的形成是一个多元主体参与的循序渐进的过程，其参与主体包含地方政府、民间社会组织、民间经济组织农民与牧民等。而我国目前现行的生态补偿机制在实操的过程中均为地方政府强势推动，各民间主体的参与程度不高，建言献策与群策群力的氛围尚未形成。

（三）缺乏科学界定补偿范围的方法

生态补偿范围指的是被破坏过的并应当得到补偿的区域范围。目前我国现行的生态补偿防范较为笼统，主要有山区、林区、矿区、河流上游地区等，没有明确估算方法和标准，边界模糊。这样就导致了补偿数额无法核定，难以取得持续的生态效果。

（四）生态补偿方式不完善，对象不明确

目前我国现行的生态补偿机制是通过中央财政统一对地方财政转移支付生态补偿金，除退耕还林还草的生态补偿金直接给到牧民和农民外，直接的资金受益者均是各级政府，受益人和发放渠道较为单一。目前大多数生态补偿资金的受益人都是各级市县政府的森林看护人员，为的是用行政手段强制保护生态资源。而最应该在生态补偿过程中受益的应当是土地所有者和林权所有者，但部分地区存在着集体土地被划归为保护用地，而林地和土地权所有者作为贡献最为突出而损失最直接的人群却未能收到直接的资金补给。

（五）补偿办法不够合理，且补偿标准较低

目前我国现行的生态补偿办法是以地方政府的财政支付能力为基础而核定的，在核定生态补偿标准的同时并没有综合考虑到生态恶化给农牧民带来的直接经济损失。很多地方性的生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费以及防火费及森林病虫害等费用上，而农牧民直接得到生态补偿的可能性较小。

（六）缺乏行之有效的监督机制

我国现行的生态补偿机制的评估未能与地方政府主要官员的考核挂钩，导致地方对生态补偿机制的落实情况不重视，缺乏监督机制和奖惩措施，受偿者责任不明确、不到位。虽然央地各级政府都投入了大量的财力与资金，但我国经济发展与生态保护之间的差异仍然均在，生态退化未能得到有效遏制，效果不明显。

二、科学构建我国生态补偿机制的对策举措

从经济学理论角度看，生态地区的环境属于一种公共资源且不具备排他性，而生态补偿机制的构建原理就是让生态环境的保护者和贡献者都能受到经济效益方面的补偿，并通过经济手段让为保护生态功能的投资者获得合理的收益，从而实现生态功能这一具有特殊性的公共产品的使用者及消费者之间的平衡，有效地激励生态功能的投资者得到合理的回报，促进人与自然和谐有序地发展。

（一）完善生态补偿综合研究

目前我国现行的生态补偿制度均是零散的、不成体系的，制度的科学性和协调性不够，各方政府各自为政，自发性、随意性较大。生态补偿的相关制度在实操过程中缺乏区域间、部门间和各利益主体之间的协调与互动。补偿标准过低、重点不突出、主体不明确、对象不确定。同时生态补偿融资方面的配套政策不健全，资金使用率较低，资金的流通和监管缺乏有效的手段。那么，针对上述问题进行深入分析后我们可以得知：进一步将我国现行生态补偿机制系统化、法制化是当前完善我国生态补偿机制需要解决的问题。

（二）强化生态补偿政策方面绩效评价研究

科学构建生态补偿机制的评价方法和评价体系，针对不同水平和空间上的生态环境要素以及周边的经济、社会和生态环境政策进行妥善评估，这是构建和完善生态补偿机制的重要手段与途径。因此，针对诸如生态移民工程、生态保护工程、矿产资源开发工程、生态公益林保护工程、生态扶贫工程等牵涉面比较广泛的工程实施进程和规则需要进行如下的评价：生态补偿政策对利益相关方影响的评估、生态补偿政策对整体经济社会和区域发展的影响、生态补偿机制对生态修复和环境治理的效用、生态产权制度的可行性分析、生态补偿政策的综合评价等。

（三）实行差异化的生态补偿政策

我国国土广袤、幅员辽阔，各个省份的生态地位和自然条件差异性较大，因此我国必须实施有差异性的区域生态补偿对策。所以根据我国的综合国力和财力情况，按照生态补偿的实际类型去研究相应的补偿政策，这便是未来生态补偿机制在探索中需要着力的重中之重。

（四）区域配套与生态配套产业综合研究

随着我国改革开放的步伐日益加快，部分地区的经济活动加剧了生态环境的恶化与污染，产业结构的不合理和经济发展水平的滞后是导致区域生态环境极端恶化的重要原因。因此，如何完善和构建生态保护区域的政治经济政策是进一步完善我国生态补偿机制的重点和要点。与此同时，关于生态补偿制度的内外部环境政策因素的研究也亟待加强。

（五）构建流程科学、参与多元的生态补偿机制

构建完善科学的生态补偿机制是一项长远而又复杂的系统，需要民众、社会和政府的有效参与，同时也需要各方利益的相互监督与协同合作。因此如何构建行之有效的利益协调体制、社会监督机制以及社会参与机制，搭建统一的协作平台，保障生态补偿体系得到有效地完善和落实是构建新型生态补偿机制的重中之重。

（六）完善现行生态补偿机制需要完善的政策问题

目前我国现行生态补偿机制的探索与创新要着力解决以下问题：科学厘定生态资源考核体系，科学确定生态补偿范围及标准；完善生态补偿方面的财税机制；建立健全针对补偿对象的经济激励和生态保护制约机制；优化强化生态补偿机制运行过程中政府管理体制；建构多层次、立体化的财政分担体制机制；建立和完善补偿对象识别及有效参与的机制；实行流域、区域等不同区域的差异化补偿政策等。

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