深化农村集体产权制度改革的现实诉求与路径选择

程春丽

（河南农业大学 文法学院，郑州 450046）

一、农村集体产权制度改革的现实诉求

健全权责明确、归属清晰、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是激发农业和农村发展活力的内在要求。党的十八届三中全会提出“完善产权保护制度”，积极发展农民股份合作，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”2016年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对稳步推进农村集体产权制度改革进行了顶层设计、全面部署。这是继农村土地“三权分置”之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。

近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，农村集体经济组织资产规模、成员身份及组织构成都出现了新的变化。具体表现在：第一，目前，我国农村集体经济组织积累了大量资产，拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产3.1万亿元[1]。全国每个村平均资产为500万元，东部地区的村资产高达千万元。然而由于管理的薄弱以及“所有者缺位”问题突出，这些集体资产面临流失的严重危险，陷入了“人人所有、人人无份”的困境。第二，随着农村集体经济组织成员转为城镇居民的数量增多以及进入较富裕地区城镇的农村流动人口的增加，部分地区村集体经济组织成员构成日趋复杂，成员资格难以界定，这些都需要通过推进农村集体产权制度改革加以明晰和妥善解决。目前集体资产管理面临“两个适应”问题：一是要适应健全社会主义市场经济体制新要求，通过清产核资，盘活集体资产，促进集体经济的发展壮大；二是要适应城乡一体化发展新趋势，通过确权到户，实现和增加农民的财产性收入，让广大农民分享改革发展成果。

推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，是乡村振兴战略的重要载体，对于推动农村集体经济发展、增加农民财产性收入以及增添农业农村发展的新动能，具有重要而深远的意义。

二、农村集体产权制度改革的难点

2015年，我国开始开展农村集体资产股份权能改革试点工作，29个县（市、区）成为第一批改革试点。2016年全国又新增100个县（市、区）作为试点。截至2017年底，全国已有6.7万个村和6万个组完成了改革，村量化资产总额为8 528亿元，累计股金分红2 840亿元[2]。2018年，农村集体产权制度改革试点县将增加到300个。另外，还将选择50个改革基础较好的地市和个别省开展整省整市试点。我国各地集体产权制度改革已经取得明显成效，为进一步深化改革打下了良好基础。

我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展，也积累了一些好的经验，但是各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。这些关键问题，需要在深入探讨的基础上逐步统一认识。

（一）如何划定集体资产折股量化范围

我国农村集体资产包括经营性资产、资源型资产、非经营性资产三类。经营性资产，指集体用于经营的房屋、建筑物、机器设备、集体投资兴办的企业以及集体所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等；资源性资产，是指农民集体所有的土地、森林、草原、山岭等；非经营性资产，是指教育设施、文化体育设施等用于公共服务的教育、科技、文化等方面资产。

目前，对于集体资产折股量化的范围主要有三种观点：一种认为应当对集体经营性净资产进行量化，对资源性资产和非经营性资产不量化。这种资产量化方式易于操作，便于直接引入现代企业的管理模式，便于财务监管，改革的困难相对较小。另一种认为应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化范围。只有量化盘活农村集体全部资产，才能保证集体资产的完整性，才能使其发挥更大的价值，农村集体产权制度改革才彻底。还有一种认为可以分步量化。即在中央没有制定统一标准之前，对这三类资产既可以分类量化，又可以同步量化，还可以有序量化。可以先量化经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产[3]。

（二）如何界定集体经济组织成员资格

各地必须高度重视集体经济组织成员资格界定问题，这是农村集体产权制度改革过程中必须要解决好的一个关键问题。

由于经济社会的快速发展以及城乡和地区之间日益频繁的人口流动，农村居民在身份、户口、土地等方面呈现出多样化、复杂性特征，出现了很多特殊情况。例如，户口在集体经济组织的超生子女、上门女婿、户口未转出的出嫁女、监狱服刑人员，以及毕业后无正式工作在外务工但户口迁回本村的学生等。此外，还有在本村生活耕种享有土地承包经营权但户口已转出人员和拥有干部身份但户口为本村并常住且还享有土地承包经营权的人员，这给集体组织成员的界定带来了很大的困难。另外，村组集体经济组织“成员”与“村民”的身份不再完全合一。在我国东部发达地区，“村民”的范围要大于村组集体经济组织“成员”的范围。如《村民委员会组织法》规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”可以列入村民名单参加选举。由于目前有关部门还没有出台具体的实施办法，各地对集体经济组织成员资格进行界定的方式主要有三种：一是出台地方性法规或政府规章，以浙江、广东为代表；二是制定地方规范性文件，以上海为代表；三是按照村规民约决定[4]。

（三）如何设置股权管理及资产股权（份额）模式

首先，资产设置模式究竟采取股权设置还是份额设置。上海区分不同地区，进行了不同的探索。上海在面广量大的农村地区侧重于以份额的形式，在部分城市化发展进程较快地区则实行股份形式。

其次，股权（份额）设置以什么为主要依据。目前各地采取了不同的做法。上海各区在股权（份额）设置上都以“农龄”为主要依据，而浙江省湖州市、江苏省苏州市则按照某一时间节点，按人头股实行一人一股。

再次，是否设置集体股。目前大部分地方只设立了个人股，不设立集体股。上海、江苏、浙江等地原则上都不提倡设立集体股。有些地方设立集体股主要原因有两个：一是考虑集体经济的公有制性质：二是设置集体股用来筹措公共事业所需经费。

最后，股权（份额）管理采取何种方式。股权管理主要有两种模式：随人口变动而调整股权的动态管理模式，以及不随人口变动调整股权的静态管理模式。从全国范围看，只有少部分地区实行动态管理模式，大部分地区都实行了“生不增、死不减、入不增、出不减”的股权固化管理模式[5]。

（四）如何构建改革后的集体资产管理组织

如何构建改革后的新型集体经济组织的组织形式，各地的做法主要有四种：一是成立由县级以上人民政府确认并颁发证书的村级经济合作社；二是依据《农民专业合作社法》，登记为社区股份合作社；三是依据《公司法》，登记为企业法人；四是仍依托原有的集体经济组织开展生产经营活动[6]。

由于农村集体经济发展区域性差别大，不同地区的资产状况和经济发展水平有所不同，因此如何构建新型集体经济组织的组织形式应该因地制宜，而不能“一刀切”。上海市闵行区根据撤制村、不撤制村、城中村等不同类别，采取组建社区股份合作社、股份有限公司、有限责任公司、村经济合作社等多种组织形式。广大农区、经济发达地区以及村改居地区应根据自己的经济发展水平及经济特征，借鉴闵行经验，探索实施适合本地区的法人形式。

三、深化农村集体产权制度改革的路径选择

（一）科学划定集体资产量化范围及规范量化形式

中央2015年明确指出，将用三年时间基本完成集体资产清产核资，聚焦经营性资产。改革之所以聚焦经营性资产，是因为经营性资产的清产核资最能为农民带来收益，农民最为关切，当前的问题也突出反映在经营性资产上。所以，农村集体产权制度改革应以经营性资产量化为主，其他资产也要按属性分类量化。经营性资产的改革应在清产核资、股权量化的基础上，积极开展股份合作；资源性资产的改革应在做好土地承包经营权登记颁证工作基础上，探索“三权分置”的有效实现形式；非经营性资产的改革，应在与美丽乡村建设结合的基础上，着重为集体成员和社区居民提供公益性服务。

上海市闵行区针对不同类型的村，采取了不同的资产量化形式。在撤制村，对集体资产实行全额折股量化；在不撤制村，对集体资产实行部分折股量化（如对经营性资产折股量化，而对土地和非经营性资产只入台账不量化）；在以农业为主的地区，实行土地承包经营权折股量化。各地可以参考和借鉴上海市闵行区的探索和实践，也可以根据自己的情况探索新的方法和途径。总的来讲，应遵循的原则是：城中村、城郊村和集体经济发达村，要聚焦经营性资产，进行股份合作制改革；传统农区农业村，要着重以农村土地承包经营权入股，探索“三权分置”，组建土地股份合作社。

（二）民主确定成员资格认定标准

集体经济组织成员身份界定首先应依靠群众，取得群众的认可和满意，由群众民主协商决定。合理界定农村集体经济组织成员资格应综合衡量农村土地承包经营权情况、户籍关系、对集体积累做出的贡献等因素，遵循尊重历史、标准一致、权利义务对等、程序公开以及防止多数人侵犯少数人利益的原则。第一，尊重历史。成员资格界定应涵盖各个阶段的不同群体。各个阶段曾为集体经济积累做过贡献的人都应涵盖在内，以最大限度地兼顾规则公正和结果公平。第二，标准一致。成员资格界定标准应一致，而不能采取双重标准。这个一致的标准就是：是否有承包地、是否有户籍、人员是否健在、是否参加集体收益分配等。第三，权利义务对等。权利义务对等原则是指：成员享有的权利应与其承担的义务对等，成员享有的权利应与其对集体经济组织做出的贡献相当。第四，程序公开。成员资格的界定应坚持程序的公开性和合法性。第五，防止多数人侵犯少数人权益。合理界定成员资格既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人利益。

合理界定农村集体经济组织成员资格必须要允许地方进行探索。现阶段制定出台全国统一的成员资格界定标准是不太现实的，因为其难以做到全面覆盖农村社区人员构成多种多样、千差万别的状况，还可能引发社会矛盾。可行的方法是在中央提出指导性意见，各省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况，制定有关农村集体经济组织成员界定方面的法规或规章[7]。

（三）规范农村集体资产股权管理办法，明确股权设置方式

现阶段，集体资产股权设置应以个人股为主，原则上不提倡设立集体股。集体股的设置应由农民群众进行选择并由集体经济组织通过公开程序自主决定。对城镇化发展较快，已完成“村改居”的地方，为达到产权的彻底清晰，应当取消集体股。这些地方可在集体收益分配中提取一定比例的公积金和公益金来支付日常公共事业的支出。

在股权管理模式上，大部分地方实行了不随人口增减变动而调整的静态管理方式。实行何种方式的股权管理模式应具体情况具体分析：在城市化地区已撤制村组的地方，应实行静态封闭管理模式；在农村地区村委会和村集体经济组织都还共同存在的地方，可实行动态管理模式，待撤制村组时可再实行静态固化管理。

广东南海和江苏省苏州市在股权管理模式上，都实行了静态管理。即以户为单位“增人不增股、减人不减股”，做到“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”，农民享有长久而稳定的集体资产收益权利。

为规范农村集体资产股权管理，明确股权结构、增资扩股以及新增资产股份量化等问题，中央和地方应尽快出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》。为规范改制后的集体经济组织收入分配，应出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，确保农民的收益分配权。

（四）完善农村集体资产法人治理结构

科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。应研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立”三会四权“制度，使集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权和监督权得到充分保障。“三会”是指股东大会、理事会、监事会，“四权”是指法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权。“三会”治理结构和“四权”制衡机制极大地保障了集体经济组织成员的权利。此外，还应当理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系，实现村经分离，改善法人治理结构的外部体制环境，使农民群众成为集体经济组织名副其实的主人。

（五）多种形式发展壮大农村集体经济

目前各地对如何发展壮大集体经济有不少探索，比如有的集体经济组织将闲置的房屋、厂房以及集体经营性建设用地等入股或出租来增加集体收入；有的集体经济组织通过集中开发未承包到户的集体“四荒”地或者对其公开招投标的方式来发展现代农业项目；有的集体经济组织利用自己独特的生态环境和丰富的资源来发展休闲农业和特色产业；有的集体经济组织利用自己独有的人文历史资源来发展乡村旅游；有的集体经济组织将自有积累资金、政府给予的帮扶资金、涉农政策性项目资金等进行整合，通过参股农业产业化龙头企业、村企联手开发的方式来发展集体经济[7]。以河南省济源市为例，济源通过探索休闲农业与乡村旅游型、资源开发型、农房合作型、村企联合共建型等多种股份合作模式，极大发展壮大了集体经济，增加了农民收入。各地应鼓励农村集体经济组织拓宽发展渠道，多路径多形式促进集体经济的发展。

通过不断的探索和实践，各地集体经济规模迅速发展壮大。以北京市海淀区为例，东升镇集体经济组织拥有下属独资企业32家，玉渊潭、四季青等集体经济组织已发展成为规模较大的企业集团。2017年，海淀区农村集体总资产已达1 435.7亿元。

（六）培育和发展农村集体产权交易市场

培育和发展农村集体产权交易市场，是农村集体产权制度改革的重要内容。近年来，很多地方建立了农村产权流转交易市场，明确交易品种，规范交易程序和规则，为农村各类产权交易搭建平台。有的地方建成了市、区、县、乡几级交易平台协作联动的农村产权交易市场体系，将农村集体产权流转交易纳入“三资”信息化监管平台，实行统一交易规则、统一信息发布、统一平台建设、统一监督管理。培育和发展农村集体产权交易市场的途径是：首先，鼓励有条件的地方建立农村产权流转交易市场并依托农村集体“三资”中心，为农村各类产权流转交易提供场所、设施、发布信息、组织交易等服务；其次，鼓励各地农村产权流转交易市场探索集体资产股份产权进入市场的途径、方式，拓展服务功能并丰富交易品种。