计划经济时期中国儿童福利研究

刘晓静

习近平在2013年指出：“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期”。a中共中央党史研究室：《正确看待改革开放前后两个历史时期——学习习近平总书记关于“两个不能否定”的重要论述》，《中共党史研究》2013年第11期。在计划经济时期，国家非常重视儿童福利事业，为当前儿童福利发展搭建了框架。儿童福利理念决定着儿童福利的发展方向。计划经济时期儿童福利在中国儿童发展史上占有重要位置，探讨这一时期儿童福利理念，梳理其内容并进行辩证思考，可为当前儿童福利体系的改革与发展提供启示。

一、计划经济时期儿童福利的建制理念

郑功成指出，社会保障理念优于社会保障制度，社会保障制度优于社会保障技术。b郑功成：《中国社会保障制度改革的新思考》，《 社会保障研究（北京）》2007年第1期。计划经济时期儿童福利的理念是培养社会主义合格建设者和接班人，研究该时期儿童福利应从理念入手。一个国家的儿童福利体系，取决于建构这一体系的基本认识和指导思想。c陆士桢：《建构中国特色的儿童福利体系》，《社会保障评论》2017年第3期。鉴于中华人民共和国成立后的国内情况，毛泽东重视思想政治教育和德育工作，他于1957年指出，“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。”d《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第385页。国家重视儿童，培养又红又专的社会主义建设者和接班人成为那个年代发展儿童福利的理念。

（一）主张集体福利并发扬互助合作精神

国家将儿童视为社会主义接班人，1949年12月中央人民政府政务院把6月1日定为儿童节。1950年5月31日，《人民日报》刊发的《迎接“六一”国际儿童节，更进一步开展儿童工作》中指出：“儿童工作者应当认识儿童是未来的主人，是新中国的未来的建设者”。a《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第385页。1950年6月毛泽东给《人民日报》题词：“庆祝儿童节”。他在《论十大关系》中论述了生产与福利的关系，明确指出，“拿工人讲，工人的劳动生产率提高了，他们的劳动条件和集体福利就需要逐步有所改进。”b《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第272页。他认为随着生产力发展，集体福利也要发展。

计划经济时期集体是儿童福利的提供主体。城市福利的提供主体是职工所在单位，其为本单位职工子女提供福利；在农村，人民公社或生产队为儿童提供低水平福利。城市职工所在单位除了为职工建立食堂、医院等公共设施，还为职工子女建立托儿所、幼儿园、中小学。当职工生活遇到困难，可以去找工会帮忙，工会作为解决职工困难的机构在当时发挥了重要作用。当时劳动保险制度以单位为依托开展起来，涉及职工及其家属的医疗、生育、救助、残疾等项目，儿童是重要的受益群体。农村儿童作为集体成员，通过按需分配原则保证儿童口粮等生活必需品供应，通过集体“公益金”提取，发展救助、医疗、教育等项目，使儿童能够享受农村集体福利。

国家在财力不足情况下通过发挥互助合作精神，解决了儿童上托儿所、进幼儿园的部分问题；在师资极度短缺的条件下，通过发挥民办教师作用，由集体给农村教师发工资和记工分，推进了农村义务教育的快速发展，为改革开放后经济社会的快速发展奠定了人才基础；在农村经济落后情况下，以农村集体经济为基础，实现了农村合作医疗制度的高覆盖率，大大降低了儿童发病率和婴儿死亡率，提高了儿童健康水平。计划经济时期坚持的互助共济原则，调动了个人、集体、国家等儿童福利建设主体的积极性，实现了儿童福利发展。

（二）增强体质，培养社会主义建设合格劳动者

中华人民共和国成立初期，儿童死亡率比较高。中南部分地区1950—1952年城乡婴儿死亡率见表1。可以看出，1950—1952年海南岛白沙县第一行政区婴儿出生数为235，婴儿死亡数为49，婴儿死亡率达到208.11‰，顺德县大晚乡、连闾乡稔海村、连南县油岭村死亡率也都达到190‰以上。

表1 中南区部分地区1950—1952年城乡婴儿死亡率

资料来源：中南军政委员会卫生部编：《1950—1952年中南区卫生统计资料汇编》，内部资料，1953年，第93页。

在这样的背景下，国家十分重视医疗卫生事业的发展，尤为关注母婴健康。早在1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》就规定“提倡国民体育，推广卫生医药事业，并注意保护母亲，婴儿和儿童的健康”。计划经济时期国家注重儿童医疗、卫生、保健，在城镇迅速建立了全覆盖的医疗卫生服务体系，在农村则培训大量的赤脚医生并建立合作医疗制度，迅速改变了缺医少药的局面，大大降低了儿童死亡率，增强了儿童体质。

（三）发展教育，为国家培养高素质劳动者

计划经济时期我国有3亿儿童，他们能否健康成长，能否学好科学文化知识，对国家未来将会产生重大影响。中华人民共和国成立初期，我国效仿苏联采用集中式办学模式，但是后来出现了城乡教育资源失衡的情况，毛泽东注重教育均衡发展，推行全国性扫盲活动，大大降低了文盲率，保障了广大人民受教育权的实现。同时毛泽东强调教育与生产相结合，他在1957年《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中指出：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”a《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社，1977年，第367-368页。。

在这一时期，国家建立了从幼儿园到大学的免费教育体系，如举办托儿所、幼儿园，大力发展义务教育，建立少年宫、儿童活动中心等。此外，还成立儿童福利资金会，为发展儿童教育福利事业筹集资金。虽然高等教育发展有限，但义务教育迅速普及，越来越多的青少年获得了初中乃至高中程度的教育。可见，把儿童培养成合格的建设者和接班人是当时发展教育事业所秉承的理念。

（四）倡导儿童德、智、体全面发展

国家重视儿童德、智、体全面发展。毛泽东早在1917年《体育之研究》中即指出：“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几个方面都得到发展。”b《毛泽东选集》（第七卷），人民出版社，1999年，第226页。中华人民共和国成立后，强调德智体全面发展即成为教育事业发展的方针，并落实在具体行动中。在德育方面，注重儿童品德和政治素质提高，如树立儿童正面形象、宣传少年英雄事迹等；在智育方面，毛泽东为《中国儿童》杂志题词：“好好学习，天天向上”c仁敏：《马克思主义视野下的新中国儿童政策理论研究》，浙江理工大学硕士学位论文，2014年。；在体育方面，注重儿童健康，而不是唯成绩论，为了提高儿童身体素质，注重让儿童锻炼身体，全国推广广播体操，重视青少年参与劳动。针对学生健康营养情况较差的国情，毛泽东于1950年6月19日给马叙伦写信提出健康第一，学习第二。为了儿童身体健康，1951年政务院制定《关于改善各级学校学生健康状况的决定》。各级教育行政部门为落实该决定实施了如下具体措施：减轻学生课业学习，课程减少一半；改进学校卫生，注重文体活动；改善学生伙食，提高助学金标准；成立体育委员会和保健委员会，加强对学校体育卫生工作指导。

二、计划经济时期儿童福利的主要内容

（一）儿童生活福利

1.城市儿童生活福利

计划经济时期城市构建了比较完善的儿童生活福利网。例如，城市儿童可以凭票得到相应的物资供应；通过举办儿童福利院，收养无依无靠孤儿、弃婴、残疾儿童；通过多子女家庭津贴与救济实现对城市多子女家庭儿童的生活保障；生育保险中关于妇女产假规定保障了妇女照顾儿童生活需要。表2是1963年各地社会福利事业收养儿童情况。

表2 1963年全国城市社会福利事业收养儿童情况

资料来源：民政部计划财务司编：《民政统计历史资料汇编（1949—1992）》，1993年，第208页。

从表2可见，1963年全国城市社会福利事业收养的儿童包括健全婴幼儿、残疾婴幼儿、健全少年儿童、残疾少年儿童和流浪儿童。健全少年儿童数为39433人，流浪儿童达10119人，健全婴幼儿为7019人，残疾少年儿童和残疾婴幼儿占比较小。

2.农村儿童生活福利

农村儿童生活福利主要体现在：通过集体粮食分配保障儿童基本生活；通过农村救灾和扶贫缓解儿童贫困；通过农村“五保”制度保障无依无靠孤儿、残疾儿童的生活；通过临时救助保证农村住宿生粮食等生活必需品供应；有些地区家庭寄养和收养照顾孤残儿童。

农村儿童参与粮食分配，构成了那个时代儿童的主要生活来源。当时农村儿童数占全国儿童数的80%，儿童即使不劳动也能参与集体分配，尤其是参与粮食分配，这就保障了农村儿童的最基本生活，构成了农村儿童最大的生活福利。当时人民公社分配制度是先按照人口分配，保证农村居民的基本口粮需要，再按照工分分配。儿童作为集体一员，无论是否参加集体劳动，都能获得集体收益，保证基本生活需要，这提升了儿童的地位。

（二）儿童医疗卫生福利

1.儿童医疗保障制度

计划经济时期城市儿童没有专门的医疗保障，其医疗保障主要体现在父母所在单位的劳保医疗制度或公费医疗制度中。当时企业职工医疗保险制度是劳保医疗制度，依据是1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。1953年政务院财经委员会颁布的《关于国营企业1953年计划中附加工资内容和计算办法的规定》要求：统一提取职工工资总额5%—7%作为劳动保险金和医疗保险金，儿童医疗费用在企业生产成本项目中列支的劳保医疗卫生费中支付。“职工和退休人员的直系亲属的手术费和普通药费的一半由企业负担，贵重药费、就医路费、住院费、住院时的膳食费及其他费用由本人自理，对于确有困难的家庭由企业从福利费中予以酌情补助。”a刘翠宵：《中华人民共和国社会保障法制史》，商务印书馆，2014年，第14页。

公费医疗制度是为国家机关事业单位职员提供的免费医疗福利。1955年颁布的《关于国家机关工作人员子女医疗问题的规定》明确国家机关工作人员家属享受半价医疗保障，儿童作为家属可以享受半价医疗待遇。该规定指出每人每月按公费医疗规定数额缴纳医疗费，解决职工子女医疗问题。由机关统一管理参加统筹的子女医疗费；对实行统筹困难的单位，子女医疗费用由职工自理；经济上确实有困难职工，由机关福利费补助其子女医疗费。

农村儿童医疗福利得益于农村合作医疗制度，该制度是在各级政府支持下，通过赤脚医生队伍在县、乡、村构建起三级医疗卫生服务网络，通过互助共济原则为农村居民提供保健和医疗服务的制度。农村合作医疗制度用较低成本取得了较好效果，极大地改善了农村的医疗状况，为促进农村儿童健康做出了突出贡献。

2.儿童医疗卫生服务建设

计划经济时期儿童医疗卫生福利有其制度保障，也有服务体系的建设。从提供儿童医疗卫生福利服务的主体看，该时期儿童医疗卫生福利的提供者主要有儿童保健机构、儿童医院及基层医疗卫生组织。

妇幼保健站是为了维护妇女与儿童健康设置的妇幼保健基层组织。儿童保健所是对7岁以下儿童进行保健指导，以降低发病率和死亡率，促进其健康成长的一种卫生事业机构，它经历了从无到有再到不断壮大的发展过程。到“1958年底全国共有产院、妇幼保健院230个，床位7500多张，妇幼保健所站4300多处，儿童医院27处，床位3600多张。此外，还开办了数十处儿童保健所。”a陆士桢等：《中国儿童政策概论》，社会科学文献出版社，2005年，第144页。在培养和训练妇幼保健干部方面，“到1951年11月，全国各地共训练保育员4340名，培养妇幼保健员3743名（西南区及内蒙古自治区的有关数据未统计在内），妇产科医师、助产士、保育教育人员、妇幼卫生行政干部进修者共458名。”b肖爱树：《农村医疗卫生事业的发展》，江苏大学出版社，2010年，第53-54页。以广州市为例，1953年8月成立广州市儿童医院，1954年和1955年共有门诊283940人（次），有132544个病例，住院有12320人，其中呼吸系统和消化系统疾病占门诊总病例76.3%，占住院总病例74.1%，而威胁儿童生命最大的就是呼吸道中肺炎和消化系统中急性（中毒型）胃肠炎（中毒性消化不良），在1954年该院肺炎死亡率达16.1%，急性（中毒型）胃肠死亡率达26.5%，而且多数是在进院后1—2天内死亡。经过组织人力把1954年和1955年同月份共计442分肺炎病例详细研究，“使肺炎治愈率由1954年的64.4%提高至1955年的70%，死亡率由1954年的16.1%降至1955年的12.4%。平均治愈天数缩短2天。”北京市儿童医院“自1955年起以中医治疗为主，西医疗法为辅，病死率逐渐降低，至1958年降低到5.9%。针灸疗法应用于小儿，在北京市自1953年起即为小儿麻痹作系统的治疗，其后在单纯性消化不良、遗尿症、幽门痉挛等症的治疗上都证明了有卓越的疗效。”从全国来看，到1958年底，“在较大城市建立了儿童医院己有27处，床位达3682张，约为中华人民共和国成立前的20余倍，各地综合医院也都增设或扩大了儿科。据1958年统计，全国儿科床位总数达2万余张，儿科医师5100名，为1952年的3.6倍。”c诸福棠：《北京市儿童保健工作的十年进展》，《前线》1959年第19期。

（三）托幼事业及儿童教育福利

受教育权是儿童的一项基本权利，公共教育是儿童福利的应有之义。中华人民共和国成立前，“在全国5亿人口中，80%以上的人是文盲，学龄儿童入学率只有20%左右……幼儿教育和特殊教育更为落后，1946年幼儿园仅有13万幼儿，盲聋哑学校仅仅有学生2322人。”a刘翠宵：《中华人民共和国社会保障法治史（1949—2011）》，商务印书馆，2014年，第54页。计划经济时期政府实施免费义务教育，但也重视群众办学、多种形式办学。该时期托幼事业及儿童教育福利都有较大发展。

1.小学教育发展

计划经济时期教育政策不断调整，小学获得了较大发展，1965年小学学校数达到了中华人民共和国成立以来的最高值，为168.19万所。具体发展情况如表3。

表3 1949—1978年小学发展及适龄儿童入学率

资料来源：刘英杰：《中国教育大事典（1949—1990）》，浙江教育出版社，1993年，第330页。

从表3可知，1952—1978年我国学龄儿童入学率呈现增加趋势，1959—1962年的自然灾害使得学龄儿童入学率呈下降趋势，从1963年又呈上升趋势，到1978年学龄儿童入学率达到94%。可见，小学教育福利发展对儿童入学率提高起到了关键作用。

2.中学教育发展

计划经济时期国家强调中学教育尤其是初中教育要面向农村；采取多种形式办学，大力举办中学；同时采取两种教育制度和两种劳动制度，一是全日制学校教育制度和工厂农村劳动制度，二是半工半读学校制度和半工半读劳动制度；各省市教育厅选择硬件和软件都比较好的学校作为重点办中学，采取了双重管理办法提高办学质量。在中学教育政策推动下，1949—1978年我国中学学校数呈现稳步增长趋势，尤其是1965年后大幅增长。虽然文化大革命使经济受到影响，但中学学校发展数量没有减少反而增加。这个时期初中生和高中生在校人数、招生人数迅速增加，详见图1和图2。

总之，发现带状疱疹一定要早期治疗，以免发生后遗神经痛。一旦发生后遗症，要长期服用加巴喷丁或普瑞巴林，或者做局部神经根封闭或离断术。

图1 1949—1978年我国初中生和高中生在校人数（万人）

从图1可见，1949—1978年我国初中生在校生数和高中生在校生数呈现增长趋势。初中生在校生人数在1958—1960年间出现大幅增长，1973—1978年间呈现稳步增长趋势。这个时期高中生在校生数比初中生人数少很多，1970—1977年高中生人数逐渐增多，到1977年高中生人数已达到1800万人。

图2 1949—1978年我国初中生和高中生招生人数（万人）

从图2可见，1949—1978年我国初中和高中招生人数在1967年前增长幅度不大，从1968年始初中招生人数大幅增加，同年初中招生人数达到了648.5万人，比1967年的198.3万人增加了450.2万人。1968年之后初中招生人数迅速增加，高中招生人数从1969年之后增加较快。即使1966—1976年文化大革命时期，中学招生数和在校生数也在稳步增加。1978年招生数为3360.8万人，在校生数为6799.9万人。

3.民办教师

民办教师是农村义务教育的重要组成部分。1949—1978年我国民办教师队伍快速发展，见图3。可以看出，1949—1978年中学民办教师数远高于小学民办教师数，且小学和中学民办教师持续增加。1949年的民办教师为10.5万人，此后民办教师队伍发展迅速。1977年，“当年民办教师人数达到471.2万人，占全国中小学教师总数的56%。至此，民办教师的增长达到了历史的顶峰。”a王献玲：《中国民办教师始末》，知识产权出版社，2008年，第58页。在国家教育资金短缺的情况下，民办教师为扫除文盲、促进农村基础教育发展做出了特殊贡献。浅井叶子（日）曾经这样描述：“新中国根据‘以民教民’这样的从解放前传下来的革命传统，开始招聘民办教师.....不管在多么偏远的山村都有学校和教师，这为扫盲教育创造了很好的条件。”b（日）浅井叶子著，王国勋、刘岳译：《1949—1966年中国成人扫盲教育的历史回顾》，《当代中国史研究》1997年第2期。

（四）儿童参与

儿童参与概念源于联合国《儿童权利公约》。儿童参与是最高层次的儿童福利，也是儿童的一项重要权利，可以促进儿童全面发展。计划经济时期城市儿童参与主要体现在城市儿童享有青少年宫等福利设施，其为校外教育的主要阵地；儿童参加“六一”儿童节庆祝活动、青年团活动；部分儿童还能够参与文学、文艺创作、电影拍摄，比如《祖国的花朵》就是儿童参与题材的好作品；部分儿童还可以参与福利站管理，如邯郸市工人俱乐部曾开辟儿童阅览处，完全是儿童自己管理。a《关于邯郸市工人俱乐部儿童自己管理的儿童阅览处的通讯》，河北省档案馆，档案号：895-3-0319。

农村儿童参与主要体现在参与劳动。农村儿童参与劳动有3种形式：一是“半工半读”学校有组织的劳动；二是学校勤工俭学劳动；三是参与农村生产队集体劳动。在“半工半读”学校，劳动课是儿童必修课，一般是上午上课，下午参加劳动。学校组织的除草种地等农活，培养了儿童的劳动观，也锻炼了儿童劳动技能。

三、计划经济时期儿童福利的基本评价

（一）主要成效

1.儿童生活得到保障

图3 1949—1978年我国小学和中学民办教师人数（万人）

农村儿童生活福利通过集体分配制度满足儿童的基本生存需要，通过灾后家庭临时救助保障儿童度过难关，通过学校师生粮食供应保障儿童健康，通过家庭寄养和收养满足孤残儿童照顾需要，这些临时制度安排在规避儿童生存风险方面发挥了作用。当时，“五保”制度保障了孤残儿童最基本生活需要，满足其最基本教育及医疗需求。虽然“五保”制度不是专门针对儿童群体的制度安排，但对于孤残儿童生活起到了有效的保障作用。此外，农村扶贫工作对于缓解农村儿童贫困、保证儿童生活质量起到了重要作用。

2.儿童健康水平提高

计划经济时期儿童医疗卫生福利在当时落后经济发展水平下，实现了儿童医疗保障制度全覆盖，体现了这一时期党和政府对儿童医疗卫生福利事业的高度重视。劳保医疗与公费医疗制度下的儿童享受医疗福利、合作医疗制度保障了农村儿童的医疗待遇，从而实现了儿童医疗保障制度全覆盖，这在当时是难能可贵的。中华人民共和国刚成立时，城乡儿童死亡率较高，到20世纪70年代末农村医疗卫生状况有很大改善，1981年我国婴儿死亡率从1949年前的200‰下降到了34.7‰；人均期望寿命从1949年的35岁提高到1981年的67.9岁；结核病的发病率也下降了60%—70%。可见，中国医疗卫生福利取得巨大进步，儿童从中受益。

在这一时期，国家高度重视儿童免疫和传染病防治工作，迅速建立了从中央到地方相对健全的防治网络。“截止1951年1月，全国接种牛痘儿童近1.2亿名。此外，近百万儿童获得卡介苗接种或百日咳、白喉预防注射。”a肖爱树：《农村医疗卫生事业的发展》，江苏大学出版社，2010年，第55页。国家还加强对脊髓灰质炎、结核病、伤寒、回归热、痢疾等慢性传染病预防。国家于1962年研制成功脊髓灰质炎减毒活疫苗，1965年研制成功高度减毒麻疹活疫苗，大大降低了婴幼儿发病率和死亡率。据1974年6月2日新华社报道，随着国家对儿童健康水平的重视，婴幼儿发育营养状况逐渐改善，学龄前儿童身体状况改善，茁壮成长。

3.儿童素质不断提升

中华人民共和国成立前，“90%的妇女是文盲、女童入学率只有20%。”b韦钰、郝克明：《中国妇女教育的现状与展望》，《山东女子学院学报》1995年第4期。中华人民共和国刚成立时托幼事业非常落后，重养轻教，且保育人员素质不高、缺乏统一领导，托幼事业所提供的服务数量和质量与人们需求还有很大差距。国家在发展生产和解放妇女的方针指导下，加快发展城镇托幼事业，起到了照顾和保护儿童的作用。到1978年托幼组织已经形成一定规模，经济效益好的单位都逐渐建立起了托幼机构，并配备相应管理和保育人员。

义务教育是计划经济时期教育的主要组成部分，是该时期儿童教育福利的主要内容。中小学发展大大提高了儿童科学文化素质，表现在如下3个方面：一是文盲比例大幅度降低。20世纪50年代中国向苏联学习，实行从小学到大学免费教育，为全体国民提供平等的受教育机会，许多寒门学子通过国家助学金顺利完成学业，成为国家建设者，整个计划经济时期通过各种教育形式使文盲率从约80%下降为20%以内，取得了举世瞩目的成绩；二是提升了学生的实践能力和思想道德素质 。从20世纪60年代开始，毛泽东对教育改革强调教育与劳动相结合，增强学生实践动手能力，注重儿童的思想和道德教育，提高儿童的道德水平；三是重视校外教育促进儿童全面发展。城市儿童主要通过少年宫等校外教育形式享受到丰富多彩的课余活动，比如绘画、音乐、科技创新等活动，这些活动注重寓教于乐，满足了儿童对校外教育的需要，使孩子在实践中提高思想认识、培养兴趣爱好。农村儿童校外教育主要是少年儿童识字班、夜校等形式，这种半农半学业余儿童学校，对于扫除文盲、提高儿童文化水平、掌握生产技能和知识起到了重要作用，同时也推动了大众教育的发展。

（二）教训

1.部门分割致使管理效率较低

行政管理是需要注重效率的，“机构改革的最终目标是提高行政管理的效率。”a朱坚强：《论行政管理效率观——兼谈我国行政管理效率的现状及其改观对策》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2000年第1期。计划经济时期儿童福利的城市管理机构是单位；在农村是三级管理，生产队为基础。中央与地方关系虽经过放权和收权不同阶段，但是中央与地方是严格上下级关系，通过上传下达，就可以把儿童福利具体事项布置下去。儿童福利管理分散在妇联、民政、青少年工作等各部门，呈现碎片化管理格局。这种部门分割管理导致儿童福利多头管理格局并影响至今。目前儿童福利社会化，资金筹集、管理、服务、监督等方面都实现了社会化，但儿童福利仍然被分散在各个部门管理，看似很多部门都在管理，但一旦出问题，又不知道哪个部门负责，形成儿童福利管理中“多龙治水”和“多龙不治水”的不佳局面。

2.城乡及单位间不平衡

郑功成曾指出，我国传统福利制度是不平等的福利制度，首先是城乡之间不平等，其次是不同单位之间福利不平等。b郑功成：《从企业保障到社会保障——中国社会保障制度变迁与发展》，中国劳动社会保障出版社，2009年，第361页。在这种不平等福利制度之下，生活在集体中儿童所享受的福利也不平等。以儿童生活福利为例，城市救助内容丰富，通过建立儿童福利院把一些残疾儿童组织起来。同时城市儿童能享受到来自父母职工福利，多子女家庭还能享受儿童津贴。农村儿童生活福利除了“五保”制度和一些临时措施，保障对象只涉及到农村一些特殊儿童，如孤儿和残疾儿童，其保障范围小，救助力度小，福利水平受制于农村经济发展状况。因此，城市儿童生活福利较农村儿童生活福利更完善，儿童生活福利打上了城乡分割的身份烙印。在城市，不同单位的福利也不平等。机关事业单位、全民所有制企业和集体企业的职工在福利待遇方面不同，儿童生活福利由于附着在城市职工福利上，也存在着因父母所在单位的不同而有所差异的问题。

四、 计划经济时期儿童福利的启示

（一）建立儿童津贴制度与制定家庭支持政策

计划经济时期多子女、生活困难家庭能够得到家庭津贴，这对目前建立儿童津贴制度具有启示。目前尽管国家放开了“二孩政策”，但由于养育儿童生活成本较高等原因，家庭生育意愿偏低，这将影响未来中国的人口均衡增长和人力资本竞争力。建立儿童津贴制度是儿童福利发展的规律和必然趋势。欧洲福利国家普遍建立了完善的儿童津贴制度，如牛奶津贴、生活补贴等，保证了儿童生活质量。以瑞典为例，其儿童津贴支出排在整个社会保障支出的第2位，有领养补贴、单亲生活补贴、教育补贴、儿童抚恤金、残疾儿童护理补贴等诸多项目。

计划经济时期的儿童救济和多子女家庭补贴都以家庭为单位开展福利，对于当前建立家庭支持政策可起到指导作用。“从儿童福利视角出发，家庭的资源具有无偿性、天然型、便利性、不可替代性、无限发展性等特点。”a陆士桢：《建构中国特色的儿童福利体系》，《社会保障评论》2017年第3期。儿童福利如能够以家庭为单位并纳入家庭支持政策，可以防止儿童生活陷入困境，防止弃婴现象发生。因此，政府应充分发挥家庭功能，提供父母育儿假期，为单亲家庭或者贫困家庭提供专项津贴，实行灵活工作模式平衡职工工作与家庭关系。政府还可以向家庭购买服务，让家庭成员在照顾孩子时，能得到部分照顾费用，使其安心照顾孩子。

（二）重视全面发展的教育理念并发展托幼事业

儿童福利体系的核心是科学进步的儿童福利观念b陆士桢：《建构中国特色的儿童福利体系》，《社会保障评论》2017年第3期。，一旦理念出现了偏差，儿童福利的发展路径就会随之改变。计划经济时期主张德智体全面发展，这为促进目前教育福利良性发展提供了理念方面的借鉴。改革开放后，教育领域出现了重视儿童分数、忽视儿童德育培养；重视儿童学习知识，忽视儿童身体营养均衡；重视书本教育，忽视人文素养提升等现象。究其原因，这与改革开放后注重经济发展，教育产业化有很大关系。“教育服务业的市场化发展已形成规模巨大的儿童教育消费产业，形塑出了商业色彩浓厚的儿童消费文化。”c林晓珊：《“购买希望”：城镇家庭中的儿童教育消费》，《社会学研究》2018年第4期。这种取向值得检讨。

在计划经济时期，通过法律、政策等形式规定妇女产假以便照顾儿童，规定工厂设置哺乳室、托儿所、幼儿园等，这种做法已经超越传统意识。鼓励群众发展托幼事业，满足了职工及其家属从事生产、走向社会的需要。目前我国幼儿园总量供给不足，有些地方幼儿园“一园难求”；幼儿园结构失衡，城乡、地区之间在服务数量和质量上差距巨大；幼儿园入园价格高加大了儿童父母的生活压力。这种现状与长期以来对幼儿园教育资金投入不足有直接关系，也与取消单位举办托幼事业有关。因此，需要政府在托幼事业中发挥主导作用，在筹资中承担更大责任，并应鼓励各单位为员工举办托幼事业，以此作为员工福利的有机组成部分。

（三）树立积极预防思想和培养全科医生

计划经济时期卫生工作方针是积极预防，为了预防儿童疾病发生，国家注重在托儿所、幼儿园、中小学、农村基层公共设施内加强疾病预防与宣传，大大降低了婴儿死亡率和传染病发病率。目前许多家长缺乏防病意识，尤其一些婴儿发病率极高，这与儿童身体弱小、抵抗力差有关系，也与家长不懂婴幼儿喂养及护理知识有关。为了防止儿童疾病发生，尤其是一些常见病，需要注重儿童喂养及护理知识宣传，提高儿童预防疾病能力，促进健康中国目标实现。

计划经济时期注重发挥基层赤脚医生的作用，有相当一部分赤脚医生既懂中医又懂西医，在儿童治疗方面积累了丰富的经验，亦可以就近为儿童提供医疗卫生服务。改革开放后，由于对传统中医和儿科全科医生培养重视不够，导致儿科医生短缺，影响了儿童疾病预防与治疗。为了解决儿科医生尤其是儿科全科医生短缺问题，应在医学院增设儿科专业、增加培养年限、加大培养力度，培养儿科医生学习中西医各个科室医疗知识，提高儿科医生预防与治疗疾病的能力。

（四）参与校外教育和拓宽社会参与途径

计划经济时期校外教育组织一度获得较大发展。通过校外教育城市儿童身心得以愉悦，实践能力得以增强。改革开放后，学校教育注重应试教育，校外教育缺乏，甚至户外活动都显著减少，这种局面亟待改变。而想要拓展儿童参与社会的能力，就要跟进相关配套服务。对于儿童群体而言，集体旅游和家庭旅游是儿童走进自然、了解社会、对儿童进行教育的重要途径，但是儿童在旅游时半价优惠政策很多时候不能得到实现，还有一些游乐场所本应免费向儿童开放，但由于是私人举办，所以儿童很难享受到优惠政策。国家在儿童参与方面应该积极创造条件、投入更多资金，促使儿童参与成为常态。

鉴往事之兴衰，考当今之得失。计划经济时期儿童福利虽已经成为过去，但这一时期儿童福利是改革开放后儿童福利发展的起点，对新时代儿童福利事业发展仍然具有重要的借鉴价值。新时期儿童福利的构建，应在习近平民生思想的指导下，站在儿童的立场上，“坚持以共享为基石，实行多元主体共建共治”a郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1期。，不断满足儿童群体日益多样化的需求。