中国长期护理保险制度构建的理论逻辑和现实路径

曹信邦

长期护理保险是被保险人因长期失能而产生的生活照料和医疗护理费用由所有投保人共担的财务损失化解机制。德国、法国、荷兰、美国、日本以及韩国等人口老龄化程度较高的国家已经相继建立了长期护理保险制度。2016年6月27日，国家人力资源和社会保障部颁布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，决定在全国15个地区开展长期护理保险制度试点工作，开启了国家层面长期护理保险制度试点的先河。然而，是否应该建立长期护理保险制度一直为学界和政界所争论，形成了“护理津贴制”a唐钧：《失能老人护理补贴制度研究》，《江苏社会科学》2014年第2期。和“护理保险制”b戴卫东：《中国长期护理保险制度构建研究》，人民出版社，2012年，第173-174页。两种长期护理损失化解制度的观点，前者基于福利普惠制，主张为所有老年人提供老年津贴，后者基于风险共担机制，主张采取长期护理保险手段为所有投保的失能老人提供护理财务损失的补偿。本文从学理视角阐释中国长期护理保险制度构建的理论逻辑、困境和现实路径。

一、构建长期护理保险制度是中国的现实需要

社会政策制定的周期一般是由问题定义、议程设置和决策3个阶段构成。而问题定义是对问题存在、问题性质和问题程度的判断，决定了解决问题的方式和手段，一般认为中国长期护理保险制度的问题定义源于3个方面。

一是中国人口老龄化的现实需要。国家统计局数据表明，2016年底中国60岁及其以上人口2.3亿，占人口总量的16.7%，65岁及其以上人口1.5亿，占人口总量的10.8%，老龄化程度加剧。而中国老年人65—69岁年龄组失能率为4.8%，70—74岁年龄组为7.7%，75—79岁年龄组为10.4%，80—84岁年龄组为16.6%，85岁及以上年龄组为41.9%，可以推估2020年中国失能老人数量为1893万人，2030年为2730万人，到2050年失能老人将达到5224万人，其中轻度失能老人为2878万人，中度失能老人为1023万人，重度失能老人为1323万人，重度失能老人占所有失能老人的比重达到25.3%a曹信邦：《中国失能老人长期护理保险制度研究——基于财务均衡的视角》，社会科学文献出版社，2016年，第115-119页。，失能老人数量不断增加是中国人口老龄化背景下不可抗拒的浪潮，失能老人需要长期护理才能满足其基本生活品质的需求，这就需要社会资源分配格局的再调整以应对人口老龄化社会的客观要求。

二是中国家庭人口结构小型化和核心化。中国家庭结构在不到30年的时间里已经从一个传统的金字塔形状演变为倒金字塔形状，“四二一”成为最主要的家庭结构形态，中国家庭1人户和2人户在家庭户中所占比重基本呈现一个逐年上升态势，其中1人户家庭从1995年的5.89%上升到2012年的14.08%，2人户家庭从1995年的13.73%上升到2012年的26.42%，1人户和2人户家庭占比达到40.5%，3人户家庭所占比例较为稳定，基本维持在26.87%到29.95%之间，而4人及其以上家庭户在整个家庭户中所占比重基本呈现下降趋势，并且下降幅度比较大，表明中国家庭结构规模越来越趋于核心化、小型化。另一方面，由于年轻人观念的变化，工业化和城镇化的发展，越来越多的年轻人选择外出务工和就业，家庭居住模式也发生了巨大变化，通过对2000年全国第五次人口普查数据和2010年第六次人口普查数据对比发现，在10年时间内，中国一代户家庭所占的比例从2000年的21.7%上升到2010年的34.18%，而二代户家庭所占的比例从2000年的59.32%下降到2010年的47.83%，三代户、四代及以上家庭户所占比例下降幅度不显著，表明中国老年空巢家庭比例越来越高，与子女共同居住的老年人比例越来越低，老年人居住在核心家庭中的比例呈现逐年降低的趋势。老年人居住方式对家庭整体结构影响很大，老年人独居现象增多，成为小家庭增长的重要推动力量b王跃生：《中国城乡家庭结构变动分析——基于2010年人口普查数据》，《中国社会科学》2013年第12期。。由于老年人与子女的分居，使得老年人失能而需要长期护理时往往得不到子女的及时照料。家庭结构和家庭居住模式的变迁，使得老年人依靠家庭成员照顾的传统方式发生了根本变化，减少了家庭护理可利用的资源，增加了家庭成员提供护理的机会成本。

三是个人或家庭承受能力不足。自古以来家庭就是个人风险损失的最小互助体，在自给自足的自然经济时期，家庭规模较大、老年人寿命短等原因使得家庭能够成为家庭成员的庇护所，起着互助互济的功能。但是由于家庭规模小型化、长期护理费用高昂，个人或家庭财务供给能力难以满足失能老人长期护理的需求。

个人或家庭长期护理财务供给能力取决于个人或家庭可支配收入与消费支出之差，即收入剩余。一是人均收入剩余，即人均可支配收入扣除人均消费支出，表示个人支付能力。二是家庭户收入剩余，即家庭户可支配收入扣除家庭户的消费支出，表示家庭的支付能力。根据预测，2015—2050年城镇失能老人人均护理费用是城镇居民人均收入剩余的2.08—2.2倍，城镇失能老人人均护理费用占城镇居民家庭户人均收入剩余的68.77%—72.76%，表明城镇居民个人或家庭为单位承担失能老人长期护理财务费用，负担极其沉重。2015—2050年，农村失能老人人均护理费用是农村居民人均收入剩余的1.57—2.17倍，农村失能老人人均护理费用占农村居民家庭户人均收入剩余的51.32%—71.71%，农村居民个人或家庭为单位承担失能老人长期护理财务费用，负担也较沉重a曹信邦：《中国失能老人长期护理保险制度研究——基于财务均衡的视角》，社会科学文献出版社，2016年，第115-119页。。因而无论是城镇还是农村，收入水平处于中位数以下的个人或家庭普遍存在着长期护理财务供给能力不足的问题，越是收入低的个人或家庭长期护理财务供给能力越不足。

其实这3个现实问题在中国已经存在10多年时间，为什么在近期建立中国长期护理保险制度的呼声较高？上述分析中仅看到个人或家庭财务压力，但至少还有两个方面的原因直接推动着中国长期护理保险制度的建立。一方面，政府财政支付的外在压力是推动建立中国长期护理保险制度的动力源。目前，全国除少数地区外，失能老人长期护理主要责任负担者是个人或家庭，政府采取高龄老人津贴、失能老人财政补贴等制度对高龄老人提供普惠制补贴以减轻其财务负担，对认定为贫困家庭的失能老人提供财政补贴以满足其基本生活品质的需要。但是随着高龄老人和失能老人数量的不断增长，政府财政对失能老人财政支出不断增长，再加上近期国内经济下行的压力，政府财政负担越来越重，迫切需要有一个能够缓解政府财政压力的政策方案，失能老人长期护理财政支付制度的改革就被政府所重视，财务风险三方共担的护理保险制度被政府所接受。另一方面，中国新一届政府把民生保障作为国家治理的重要内容，认识到社会经济发展的最终目标是保障民生，提高社会成员生活质量，民生意识增强有助于社会认同感培养，也是长期护理保险制度能够真正落地的政治保证。而当一项社会政策既符合公众需求又符合政府需求时，政策则应运而生b郭林：《中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向》，《社会保障评论》2017年第3期。。

二、保险是化解长期护理财务损失的理性选择

（一）长期护理的财务损失具有广泛性且是社会共同风险

一是长期护理财务损失具有风险不确定性特征。风险一词具有多种含义，其中有两种含义较为特殊并广为采用。一种是把风险定义为随机事件可能结果之间的差异，就是说，可能发生的不同结果越多，风险就越大；另一种则是把风险定义为可能发生损失的不确定性，平均期望损失的变化范围越大，风险就越大c马克·S·多尔夫曼著，齐瑞宗等译：《当代风险管理与保险教程》，清华大学出版社，2002年，第7页。。由于生活质量的提高、医疗技术不断突破，老年人的平均寿命呈现不断延长的态势，老年人的比重特别是高龄老人的比重在不断上升，而人口的失能概率与年龄呈正相关，一般情况下年龄越大失能的概率越大，年龄越小失能的概率越小，因而人口老龄化的一个显著影响就是老年人平均失能率攀升，失能老人数量不断增加，产生了老年人失能风险发生的不确定性。而为失能老人提供护理服务的财务负担并不是每个老年人都可能产生，仅是一些有失能的老年人才会产生，有发生的概率，并且护理成本的多少与自身失能程度呈正相关，这就产生了老年人护理服务支出财务风险损失的不确定性，每个老年人并不能确定自己未来是处于健康自理状态还是处于失能状态，即使是预期会处于失能状态也难以估算护理服务的成本，不确定性就会有风险产生。

二是长期护理财务风险具有社会共同风险的特征。失能是老年人一种或一种以上功能丧失或者损坏，失能预示着个人自理能力的下降，需要外界提供照顾才能维系吃饭、穿衣、洗澡、上厕所、室内走动和上下床等基础性日常生活活动的需要，这种护理包括医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务或其他支持性的服务。护理服务的提供可以由无需支付费用的家庭成员或朋友等非正规护理人员（Informal Caregivers）提供，即非正规护理，也可能由受过专业培训并持有执照的专业正规护理人员（Formal Caregivers）提供，即正规护理，正规护理服务的目标不仅仅是治愈疾病或保全生命，而且要对慢性疾病或丧失日常生活活动能力进行功能恢复和修补，使得被护理者能够得到较高的生活质量，获得最大可能的独立生活程度以及个人人格尊严。显然，对于失能老人护理服务，非正规护理作用的对象和范围非常有限，并且对失能老人功能康复等效果并不显著，而家庭人口结构的变化使得家庭护理服务难以为继，因而正规护理服务成为失能老人护理服务的优先选择，这就存在因护理而造成个人或家庭巨大的财务负担风险。

在体系中，CO32-可与H+发生加质子反应，反应如式(4)所示。此外，CO32-以及HCO3-均可与Mg2+形成配合物，其反应式分别如式(5)和式(6)所示。

长期护理财务风险不是个体特定的风险而是社会面临的共同风险，风险的群体数量大，风险财务损失大，风险的社会消极影响大。医疗水平、生活质量的变化提高了人口的平均寿命，提高了高龄老人的比重，使得有需要护理的老人越来越多。虽然长期护理事故一生可能仅发生一次，但风险可能持续到生命终结，需要护理的时间长，财务负担具有持续性和长期性特点，造成个人或家庭沉重的财务负担和心理负担。在传统的家庭责任制下，一旦家庭中的成员发生长期护理事故风险，也只能由个人或家庭承担长期护理服务和财务供给的责任，沉重的财务负担，个人及家庭往往支持能力极其有限，无法满足失能老人长期护理的财务需要，造成因家庭剩余人力供给困难使失能老人得不到足够的护理，出现所谓的“家庭失灵”现象。老龄化社会失能老人长期护理财务开支将成为个人或家庭沉重负担，成为每一个社会成员进入老年人行列特别是高龄老人行列后所要面临的一个共同的风险，长期护理财务风险事故的性质随着社会环境的变化而逐渐呈现出社会风险的性质，甚至被一些学者视为重大社会风险。

（二）保险是化解长期护理财务损失风险的有效手段

风险伴随着人类社会的发展，人类必须寻求相应的风险处理方式来化解风险，目前人类处理风险的方式主要有5种。一是风险回避，风险回避就是不从事某种可能带来风险的活动，风险处理方式比较消极。个人进步和社会经济发展都要求承担一定的风险，因而这种方式某种程度会阻碍社会进步，并不是一种理想的风险处理方式。二是风险自留，就是不采取任何措施，不采取积极行动以回避、减少或转移风险，风险发生时的损失可能性被自留。三是风险转移，风险可以从一部分人转移到另一部分更愿意承担风险的人身上。四是风险分担，就是由数量众多的个体组成一个集合体，共同分担某些成员的损失，保险就是风险的一种分担机制。五是风险减少，一种方法是预防和控制风险，预防是控制损失的严重程度，损失预防是最佳的风险处理方式，但是仅有损失预防是不够的，要预防所有的损失是不可能的，在有些情况下，预防损失的成本可能高于损失本身。另一种方法是运用大数法则，集聚风险以减少风险，通过集合大量风险主体，运用概率方式对集合体未来损失做出合理精确的估计，以此选择应对风险的措施。

保险作为风险处理的方式已经被社会所接受，保险从本质来讲，就是把个人遭受经济损失的危险转移到集合体中的一个过程，在集聚同质风险的过程中，通过统计手段得到一个合理的损失概率的近似值，然后把损失以平等的方式分摊到每一个集合体成员。尽管从理论上讲，所有的损失都可能被承保，但是有些损失是无法在合理的价格上获得保险的。出于理性的考虑，保险人并不愿意承担其它人转移过来的所有风险。根据巴尔的理论，风险要能为保险所承保，必须具备4个前提条件，一是同质风险单位多，即必须要有足够多的同质风险单位，才能够合理预测损失，保险运营是基于大数定理基础之上的，大量风险单位的存在可以使得未来损失的预测更加精确，从而有利于保险经营。二是风险造成的损失明确且可测量，即损失必须是较难伪造，经济上可以衡量，人们能够判断损失确实发生了，并对损失的程度可以做出价值判断。三是损失必须是偶然的，即损失必须是意外事故的结果，即它有发生的可能性，而不能是必然发生的事件。四是损失不能是灾难性的，即集合体中，很大比例的风险单位不能同时遭受损失，因为保险的原则是建立在损失分担的基础上的，也就是说，在任何时候，只能由集合体中很小比例的风险单位遭受损失，否则风险发生后没有损失承担者。

老年人长期失能风险是社会普遍存在的风险，并且失能风险的发生具有数量多、发生概率较稳定、经济损失可预测、不会出现灾难性等特征。长期护理风险特征符合可保风险4要素原理，表明长期护理财务风险可以通过保险的经济手段来处置。

保险是化解长期护理财务风险的经济手段，但不是唯一的手段，高龄老人津贴、长期护理津贴制度就是缓解失能老人财务负担的政府普惠性手段。高龄老人津贴是政府财政对所有达到一定高龄的老人提供生活补偿性津贴制度，长期护理津贴是政府通过财政对失能老人长期护理费用提供经济补偿的一种制度，这两种制度的实质是失能老人护理损失由所有纳税人负担，而并不考虑每个失能老人负担能力，强调制度的公平性，但在政府财政资源约束性条件下，所得与所需并不匹配，导致资金使用效率低下而被社会所质疑。

三、市场失灵决定了长期护理保险制度的合法性

在处置风险时，私人保险优于个人或家庭代际互助的原因是由于私人长期护理保险具有风险集中和风险共担功能，但是由于个人短视、信息不对称、逆向选择、道德风险等原因，私人长期护理保险很难形成有效的风险共担机制，出现所谓的“市场失灵”现象。

个人短视导致私人护理保险市场失灵。英国哲学家大卫·休谟认为，人具有追求眼前利益而不顾长远利益的弱点，并不能理性地预期未来可能存在的风险。在私人长期护理保险市场上，人也具有个人短视行为的弱点，即个人并不能为自己的未来长期护理财务风险准备足够的资金或购买充分的保险。之所以出现个人短视主要有以下几个原因：一是对自身健康状况的过度自信，人们会根据自己目前健康状态而预测未来也会长期健康，缺少足够的危机意识；二是即使是意识到未来风险的存在，也会选择储蓄货币应对风险，但是由于每个个体无法预测自己失能持续的时间和失能程度，因而也无法精确预测到未来长期护理的财务损失，导致个体储蓄难以满足未来风险财务损失的需要；三是缺乏对未来通货膨胀的理性预期，可能会低估通货膨胀对未来货币购买力的影响力，对未来利率的高估，认为储蓄的回报率很高，能够保证自己失能时的费用需求。个人短视使人们在购买自愿护理保险时的意愿不强，私人长期护理保险效用大大降低。

信息不对称导致私人护理保险市场“逆向选择”，出现市场失灵。在私人长期护理保险市场上，存在着投保人、保险人、护理供给者等多方主体，各主体之间存在着严重的信息不对称。在各方信息不对称的情况下，交易各方会充分利用自身的信息优势实现自身利益最大化，甚至一方可能会做出对其他参与主体不利的行为。逆向选择是主体之间信息不对称的表现之一，这种行为发生在投保人和保险人签订护理保险合同之前，投保人的投保意愿主要与投保人自身的健康状况相关，在信息不对称的长期护理保险市场上，高风险者会隐瞒自身健康情况，保险公司一般很难了解到投保人的真实身体健康状况。而保险人也无法对所有投保人进行有效的甄别，因此保险人提供的护理保险产品只能根据社会平均风险概率确定保险价格。低风险的投保人预期自身护理风险发生概率和风险损失较低，于是为了实现自身利益最大化就会退出护理保险市场。保险市场上就只剩下失能概率较大的人投保，保险公司就会出现亏损。为了自身利益考虑，保险公司会提高保险费，又导致风险较低的一部分投保人退出保险市场，从而出现私人长期护理保险市场上高风险参保、低风险不参保的“逆向选择”现象。逆向选择是私人长期护理保险所面临的最大风险，危及到私人长期护理保险市场的可持续性a杨方方：《慈善市场的信息不对称与结构性失衡研究》，《社会保障评论》2017年第3期。。

私人长期护理保险市场的失灵为政府的介入提供了依据和空间。与市场自由交易不同，政府可以利用公共权力强制人们参保，构建以政府为主体、以市场为补充的长期护理保险体系。强制性公共护理保险制度能够使得参保样本数量大且稳定，增加了保险费率测算的样本空间，政府能够比较准确地精算长期护理风险概率和风险损失，实现护理保险财务的长期均衡。强制性公共护理保险制度能够克服保险市场逆向选择的弊端，防止高风险人参保、低风险人不参保的“恶性循环”现象发生，确保护理保险参保人群和费率的稳定性。强制性公共护理保险制度能够确保以低廉的保险费率来保障所有被保险人风险的赔付。由于全体参保人护理风险发生的概率降低，参保人以较低的缴费率就能维持所有失能风险损失的赔付。强制性公共护理保险制度消除了人们的短视行为，防止了部分人的短视而陷入未来不确定的风险之中。强制性公共护理保险制度具有规模经济效应，政府的强制可以扩大参保规模，降低护理服务的平均价格，提高护理服务资源的利用效率。

选择公共长期护理保险还是私人长期护理保险是政府财政能力与社会政策相互作用的结果a拉尔夫·格茨、海因茨·罗特冈著，苏健译：《德国长期护理保险制度变迁：财政和社会政策交互视角》，《江海学刊》2015年第5期。。在长期护理需求不断增长的背景下，政府总是希望有一个合理的制度来化解社会风险，但也不希望制度给政府财政增加过大的压力，因而强制性的公共长期护理保险制度优于私人护理保险、普惠性护理津贴制度和救助制度而被政府所接受，因其风险可以在个人、雇主和国家之间共担而成为政府消除长期护理风险的正式制度安排。

四、中国建立长期护理保险制度的困惑和现实路径

（一）中国建立长期护理保险制度的困惑

中国建立长期护理保险制度是现实的需要，也符合理论逻辑。但是自2016年6月在全国15个地区试点长期护理保险制度以来，诸多现实问题困扰着制度试点并直接影响着制度设计。

一是长期护理保险是独立险种还是从属险种。目前，人们普遍认同人口老龄化引发老人失能风险，可以采取护理保险制度来化解失能老人风险，但在国内试点长期护理保险制度的地区，存在着两种不同的选择，一种是以青岛为典型代表的长期护理保险从属于医疗保险的运作方式，还有一种就是以南通、成都等地为典型代表的长期护理保险险种独立的运作方式，不同运作方式反映了对长期护理属性的认识程度。认为失能是老年人疾病、器官功能退化的衍生品，老年人的失能护理与老年人医疗护理无法截然分开，因而长期护理保险应该从属于医疗保险，长期护理费用应从医疗保险中支付。而坚持长期护理保险应作为独立险种的人认为，长期护理是一个独立的风险，面对的是大量失能老人长期护理财务风险，具有一定风险发生概率，虽然风险发生的概率较一般疾病低，但是一旦发生可能会持续到生命终止，因而照护的财务负担沉重，个人或家庭难以承受。

二是长期护理保险与医疗护理保险之间的界限。目前，国内试点过程中对医疗护理与长期护理界限还不明晰，导致医疗保险和长期护理保险责任划分不清。其实，医疗护理与长期护理在服务供给上有较大的差异，是满足被保险人不同身体功能状态的需求。医疗护理主要是针对急性、慢性病患者以医师、护士在医疗机构提供的以疾病治疗为主要护理内容的服务，护理服务提供期限短且专业。长期护理主要是针对慢性病或生活自理能力丧失后需要长期通过第三方协助才能维持日常生活的护理服务，因而长期护理的需要不具恢复性，医疗处置效果有限，长期护理内容是以生活照护为主，医疗救治为辅，护理服务可以在机构、社区或居家，因此长期护理与医疗护理侧重点有区别，长期护理保险和医疗保险化解的风险范围就有差别，前者侧重于化解长期失能护理服务中资金和服务供给的财务风险，后者侧重于化解疾病救治过程中的财务风险。医疗护理与长期护理的比较见表1。

表1 医疗护理与长期护理比较

三是长期护理保险制度的目标定位。长期护理保险制度是资金供给还是服务供给，保障对象是失能老人还是所有失能人群，长期护理保险制度的目标定位还存在着争议。作为一种保险，长期护理保险制度的核心就是要通过收入补偿弥补因失能而支付的护理费用损失，如果长期护理服务市场是一个竞争性市场，有大量的供给者也有大量需求者时，护理服务的需求者可以通过市场购买到优质的护理服务，资金供给目标定位能够实现长期护理保险制度的功能。但是如果长期护理服务市场是非竞争性市场，仅有大量的服务需求者而缺乏大量的服务供给者，护理服务需求者无法通过市场购买优质的护理服务，资金供给目标定位就难以满足失能人群长期护理服务的需求。目前中国的护理服务市场还是一个非竞争性市场，因投资收益率低、投资回报期长等原因，社会资本进入长期护理服务市场动力不足，长期护理服务供给数量、品质、内容和结构等方面都难以满足社会的需要，市场还没有能力提供价廉物美的长期护理服务，仅有长期护理保险制度的资金供给，优质的护理服务可得性缺乏，需要政府组织资源以提供护理服务，因而中国目前长期护理保险制度资金供给和服务供给双轨制，有助于实现制度目标。

保障对象是界定为老人还是所有参保人群也存在着争议。根据社会保险制度的特征，长期护理保险制度可以是全民纳保，也可以基于年龄、失能风险程度的高低以及财务负担能力等区别对待，将长期护理保险制度的参保对象进行不同的区分，因而中国长期护理保险制度设计时，参保对象可以界定为16岁以上从事经济活动且有工资收入的劳动者都应该强制参加长期护理保险制度，这些人在有工资收入时应该为已经失能的人群提供财务支持，而现在在职人口未来面临的失能风险由下一代缴费人口提供经济补偿。但是在待遇支付时是对所有的参保人群在失能时提供护理津贴，还是仅对失能老人提供护理津贴，不同地区在试点过程中存在差异，例如上海市规定仅对60岁以上、失能程度为2级至6级老年人提供护理津贴，而其他试点地区基本上将所有参保的失能人群纳入护理津贴支付范围。失能概率与年龄呈正相关，高龄老人是失能的主要群体，因而在制度建立的初期可以把长期护理津贴待遇仅限于高风险的老年人群体，制度不断成熟后可以把低年龄、低风险人群逐步纳入待遇支付范围。

四是养老护理服务业成熟度与长期护理服务需求不匹配。成熟的养老护理服务市场是满足失能人口长期护理服务需求不断得到满足的前提条件之一。养老服务市场的成熟度可以通过规模维度、结构维度和效率维度3个指标来衡量，目前中国政府虽然在尽力打造养老护理服务市场，但是养老护理服务业市场无论是规模维度、结构维度还是效率维度都存在着难以满足社会基本需求，护理服务需求者还难以从市场竞争中获得“福利”，市场成熟度低导致消费者难以购买到符合消费者需要的服务，长期护理服务市场跟不上，长期护理保险制度效应呈现递减趋势，甚至是形同虚设a钟仁耀：《提升长期护理服务质量的主体责任研究》，《社会保障评论》2017年第3期。。需要政府干预养老服务市场，通过税收优惠政策、财政直接补贴等手段刺激养老服务业市场，在规模、结构和效率等方面满足失能群体的需要。

五是筹资渠道。稳定的资金来源渠道是长期护理保险制度可持续发展的保证，一般而言，社会保险的资金来源渠道可以通过雇主、雇员和政府财政共同筹资来解决，但是在目前中国经济下行和社会保险总缴费率较高的背景下，担忧继续增加雇主和雇员经济负担可能对经济增长不利，可能引发资本外流，长期护理保险制度筹资渠道面临困境。因而部分试点地区主要采用从医疗保险基金划拨一定比例资金的方法作为长期护理保险资金的来源，长期护理保险资金来源依赖于医疗保险，并没有开拓其他筹资渠道，筹资渠道较为单一，同时也存在着合法性问题。要改变单一筹资渠道的弊端，首先在总缴费率不变的前提下，调整各社会保险缴费结构，在坚持收支长期平衡的基础上，适度降低收入大于支出的险种缴费率，设置长期护理保险的雇主、雇员缴费率，通过对普惠性高龄老人财政补贴结构调整、福利彩票划拨、社会捐赠等手段充实长期护理保险资金来源渠道。

（二）建立中国长期护理保险制度的现实路径

建立中国长期护理保险制度是一个循序渐进的过程，既要培育公众对制度的认同感，也要完善制度的外部环境。因而，实施长期护理保险制度渐进式战略，采取“三步走”策略，是建立中国长期护理保险制度的现实路径。

制度创建期。设置一个5年时间的制度创建期，制度创建期主要目标就是通过诱导机制提高长期护理保险制度的社会认同程度，增强公众对长期护理保险制度的参保意识。在制度创建期，公众对长期护理保险制度还缺乏社会认同，因而可以借助医疗保险中的护理津贴对失能者在医疗期间发生的护理行为的财务损失给予赔付，借助医疗保险制度在公众中认同度较高的事实，在全国全面推广医疗护理保险制度，医疗护理保险制度与医疗保险制度捆绑实施，参保对象限制为职工医疗保险制度参保者，强制推行。在制度创建期，为了诱导公众参保，坚持个人和雇主不缴费原则，通过医疗保险基金、福利彩票、财政补贴维持制度的财务平衡。在制度创建期，因资金来源渠道狭窄，赔付比例可以控制在60%，宜低不宜高。

制度完善期。制度创建期提升了公众对长期护理保险的意识，因而可以在制度完善期，建立独立于医疗保险制度之外的长期护理保险制度，实现制度财务运行、财务核算系统的独立性，减少医疗保险与医疗护理保险之间的相互“挤压”现象。建立资金来源渠道独立的筹资体系，通过风险共担的机制来化解失能者的财务风险，由雇主、雇员共同缴费，政府财政兜底，实现长期护理保险制度财务平衡。在制度完善期可以适度提高赔付比例至75%，以满足失能者的基本需要。建立与长期护理保险制度相配套的失能评估指标体系、长期护理服务标准体系以及长期护理保险制度绩效评估体系。

制度成熟期。制度成熟期将因人口老龄化程度的加剧而导致制度财务失衡，因而在制度成熟期要加快建立以长期护理保险制度为主导，个人储蓄和私人护理保险为补充，政府财政救助为托底的相互协调的保障体系。建立政府财政经常性拨款、国有资产划拨以及其他方式形成的长期护理战略基金，应对老龄化社会风险。扩大长期护理保险制度的参保范围，把城乡居民医疗保险制度参保对象纳入长期护理保险制度范围，赔付对象从参保的老年失能者扩大到所有参保失能者，体现制度的公平性。