改革开放以来的中国养老金制度：演变逻辑与理论思考

鲁 全

一、引言

中国的改革开放是20世纪以来全球经济社会变迁长卷中最令人瞩目的一页，它不仅深刻地影响着中国的经济社会形态，甚至也对世界经济社会发展格局产生了重大的影响。今年是中国改革开放40周年，从经济社会发展周期和效果显现的角度来看，对40年来相关领域的改革与发展进行回顾梳理和理论总结，探求发展规律，总结经验、反思不足、启迪未来，必将有利于国家的健康与可持续发展，有助于真正实现中华民族伟大复兴的强国梦。

中国的养老金制度改革是在改革开放的宏观背景下展开的，并且构成了从传统的计划经济向中国特色社会主义市场经济转型的重要组成部分。这场全面而深刻的变革亦成为全球养老金改革进程中令人瞩目的焦点。目前，中国既是世界上老年人口最多的国家和基本养老保险制度覆盖人口最多的国家，也是人口老龄化速度极快、养老保险制度面临挑战较大的国家。在这样的历史背景和时间节点上，全面回顾、总结和反思中国改革开放40年来的养老金制度变革是十分有必要的。

需要特别说明的是，养老保险制度作为一个跨代的长期制度安排，其政策变革的真正效果很难在短期内进行准确与客观的评估，而40年的周期则较为恰当a20世纪80年代初引人注目的智利养老金私有化改革，在近些年开始暴露出根本性缺陷，引起大规模社会运动，成为影响社会稳定的因素。这样的事实恰恰说明对养老保险制度改革的评价需要一定的时间周期。，彼时的参保者已经成为此时的退休者、旧制度和新制度中的退休者亦同时存在，制度变革的效果会更加全面地呈现出来。

二、改革开放以来中国养老金制度变迁的基本线索

（一）养老金制度整体变迁的基本线索

改革开放以来，中国养老金制度整体变迁的基本线索是伴随着计划经济向市场经济的转型，从以城市居民为对象的国家-单位退休金制度向以全体国民为对象的社会养老保险制度转变。其本质是对经济生产方式的适应过程。这种变迁可以从3个视角来理解，分别是城镇居民退休金向社会养老保险的转变，农村居民养老金权利的从无到有，以及从城乡分割走向城乡统筹。

1.城镇居民：生产关系的变化与养老金制度变迁

在计划经济时期，退休金是城市劳动者的“专利”，是其“单位保障”的重要组成部分。劳动者本人不需要缴费，退休金全部来源于单位，从而可以被视为“工资的延期支付”和劳动者终身雇佣关系的重要体现。由于计划经济时期所有单位（无论是企业还是公共部门）的背后都是国家力量，因此个人与单位关系的实质就是个人与国家的关系a郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年，第10页。。如果说就业是劳动年龄阶段个人和国家紧密联系的纽带与个人之“国家身份”的体现，那么退休金则是退休后个人与国家紧密关系得以延续的最重要体现。

伴随着市场经济体制的建立与完善，企业与政府的边界开始重新界定，企业逐渐成为独立的市场主体。劳动者与企业的关系也从计划经济时期复杂的经济社会关系转变为较为单纯的雇佣关系，劳动的“商品化”属性增强，社会属性被削弱，劳动者与企业的关系伴随着劳动交换过程的结束而中止。劳动者一旦因年老而退出劳动力市场，雇主并没有直接支付其养老金的义务。在这样的背景下，一个独立于企事业单位之外、社会化运行的养老保险制度便呼之欲出。其标志是1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求劳动合同制工人退休费用实行社会统筹b郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社，2009年，第60页。，由企业和工人共同缴纳，以及2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求基本养老保险费由单位和个人共同负担。

2.农村居民：生产方式的变化与养老金权利实现

在计划经济时期，农村居民没有严格意义上的养老金，其老年收入主要来源于劳动收入和家庭内部的经济支持。伴随着改革开放的进程，农村居民的生产方式发生了重大变化。一方面，大量农村剩余劳动力进入城市，形成户籍身份（农民）与职业身份（工人）分离的大规模农民工群体；另一方面，快速的城镇化进程使得城市的地理外延不断扩张，并由此形成户籍身份与生产资料占有方式分离的失地农民。同时，伴随着农业机械化程度的提高，第一产业从业者的数量从1978年的2.83亿下降到2017年的2.15亿，占从业总人口的比重从70.5%下降到27.7%c国家统计局：《国家数据》，http://data.stats.gov.cn/。。

农民a这里的农民是指其户籍身份，而非职业身份。生产方式的重大变化对其老年收入产生了直接的影响。其中，农民工的出现冲击了传统的农村家庭结构，导致家庭保障功能减弱，而最重要生产资料土地的丧失则更加直接影响了老年人的收入来源。在这样的背景下，国家于2009年开始试点新型农村社会养老保险制度，并于2014年初将其与城镇居民社会养老保险制度合并实施，成为城乡居民社会养老保险制度。它标志着中国农民在历史上首次获得了由国家提供的、制度化的养老金，也标志着养老金权利从基于劳动权的衍生权利（即只有受雇劳动者才有养老金）扩展为基于国民身份的基本权利。

3.从城乡分割到城乡统筹

在计划经济时期，劳动者的职业身份和就业所在地相对稳定，流动性极低，而经济体制改革必然带来生产要素的自由流动，跨单位、跨行业、跨区域的流动规模不断增大、愈加频繁，尤其是城乡之间劳动力流动的规模不断加大。统计资料显示，2017年农民工数量达到2.86亿，占城镇就业人员的67.5%b人力资源和社会保障部：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html，2018年5月21日。，已经成为支撑经济发展最重要的劳动力大军。

如上文所述，在计划经济体制下，退休金是城镇居民的专利。而随着户籍身份与职业身份的分离、国民经济实力的日益增强、城乡居民养老金平等权益诉求的提升以及经济发展方式转型的推动，中国的养老金制度从城乡分割逐渐走向城乡统筹。其主要方式有两个：其一是通过新建制度扩大制度覆盖面，即2009年试点新型农村社会养老保险，2011年试点城镇居民养老保险，分别将农村居民和城镇居民纳入制度框架；其二是维护劳动者在职业身份转变和就业地转变过程中的养老金权益不受损，即2010年颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，2014年颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。从城乡分割到城乡统筹转变的实质是养老金权利不再与户籍相挂钩，而与其职业身份相挂钩；养老金待遇也不再成为人们跨区域、跨行业流动的阻碍因素。

（二）职工基本养老保险制度变迁的线索

我国的基本养老保险体系由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险共同构成。虽然目前来看城乡居民基本养老保险的参保人数最多，但职工基本养老保险仍然是基本养老保险体系的主体与核心。c鲁全：《城镇化、就业质量与城乡统筹养老保险制度》，《学海》2016年第2期。职工养老保险制度的变革时间最早、引起的关注最多、情况也最为复杂。所以，本节进一步探究改革开放以来职工基本养老保险制度变迁的基本线索。

1.制度模式之争：社会统筹与个人账户

统账结合是我国职工基本养老保险制度的基本模式，其缘起于1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出城镇企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。随后，有关统账结合的模式之争、个人账户虚实之争贯穿职工养老保险制度改革全过程。

1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了统账结合的两个实施办法；1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，结束了各地各行其是的做法，将个人账户规模确定为11%；2000年国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，将个人账户规模下调到8%，并要求做实；2005年国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求逐步做实个人账户（5%起步），随后做实个人账户的试点地区从东北3省扩大到13个省区；2010年，相关部门批准辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放当期养老金，标志着做实个人账户遭遇困境；2013年相关部委启动养老保险顶层设计工作，部分研究机构提出“名义账户”或“大账户”方案，但决策部门未予以采纳；“十三五”规划要求“完善职工养老保险个人账户制度”，不再要求做实。回顾40年统账模式之争不难发现，职工基本养老保险制度改革是个人账户规模不断缩小的过程，亦是不断回归制度互助共济本质属性的过程。

2.制度责任主体之争：统筹层次不断提高

职工养老保险统筹层次的提高是沿着行政层级和行业-地方关系两条线索展开的。一方面，受到从单位保障向社会保障整体转型的路径制约，职工养老保险显然无法一步实现全国层面的社会统筹，而经历了一个按照行政层级序列，从区县统筹到地市统筹，再到省级统筹，最后将目标明确为全国统筹的过程。然而，由于各省区的实际情况差异较大，目前不同省区的实际统筹层次有较大差别。这种差别不仅体现在基金的统筹层次上，而且表现在实际费率、基金管理体制、养老金计发标准等政策内容上，使得原本应当全国统一的制度沦落为地方性制度安排，不仅影响了职工养老保险制度本身的可持续发展，也破坏了区域之间公平的竞争环境。2018年，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，向全国统筹迈出了实质性的步伐。

另一方面，统筹层次还经历了行业-地方关系的调整。国务院于20世纪80年代后期陆续批准了铁路、邮电、电力、水利、建筑5个部门实行养老保险行业统筹；1993年又批准了交通、民航等6个部门实行行业统筹a郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社，2008年，第58页。，由此导致行业统筹与地方统筹并存的混乱局面。直到1998年劳动和社会保障部成立，实现了养老保险行政管理的统一。同年8月，国务院发出《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，逐步实现了行业统筹向地方统筹的转变。回顾40年管理体制之争不难发现，职工基本养老保险制度改革是管理层级不断提升、管理主体不断集中b从整个养老保险制度体系看，管理主体的集中不仅包括职工养老保险从行业统筹向地方统筹的转变，也包括农民养老保险管理主体从民政部归并到原劳动和社会保障部的过程。的过程，亦是以试点为引导、差异化的地方性制度安排走向以顶层设计为引导、统一化的全国性制度安排的过程。

3.制度功能之争：激励性与再分配

激励性与再分配性是养老保险制度设计中需要考虑的两个重要因素。其首先体现在个人账户与社会统筹的比例关系上。虽然从个体“经济理性”的角度出发，个人账户看似比社会统筹更具有激励性，但作为一种集体性和强制性的制度安排，这种激励机制并未实际发生作用c城乡居民个人账户的制度设计与参保者普遍选择最低缴费档次的实际便充分说明了这一点。，上文对统账结合的回顾也说明了这一点。

激励性与再分配关系的平衡还体现在养老金待遇的确定方式上。1997年的改革统一了职工基本养老金的计发办法，其中基础养老金标准为本地上年职工月平均工资的20%，这种待遇计发办法与个人的缴费水平、缴费年限均无关系，而只与其所在地的经济发展水平有关，从而再分配性强、激励性较弱，几乎可以被视为一种均等化的养老金；2000年的试点方案调整了计发办法，将基础养老金水平与缴费年限相挂钩，同时引入个人账户养老金计发月数，将个人账户养老金水平与退休年龄相挂钩；2005年的改革在保留社会平均工资的同时，又通过引入个人指数化缴费工资，将基础养老金水平与缴费基数相挂钩，逐步实现了制度模式上强调社会统筹的根本属性与技术方案上兼顾激励性与再分配的平衡。综合考察职工养老保险的制度模式与计发办法不难发现，改革初期在制度模式上通过引入个人账户强调效率，但技术环节（计发办法设计）却以再分配为主；经过40年的改革，制度模式强化了社会统筹，而技术方案上则引入了激励因素，从而纠正了目标与技术手段的关系。

三、改革开放以来中国养老金制度变迁的基本特点：成就与问题

中国改革开放的伟大实践实现了中华民族从站起来到富起来的转变，而中国养老金制度的变迁也取得了非凡的成就。对改革开放40年来中国养老金制度变迁的基本评价是：中国的养老金制度是单位人走向社会人的坚实后盾，保障和促进了个人的自由；是经济体制改革的安全网，基本实现了与经济发展的良性互动；是全体国民老年收入保障的压舱石，有效缓解了老年人的经济后顾之忧；是全球最为精彩的养老金改革大舞台，展现出了所有可能的养老金搭配模式；是全世界最大的老年收入保障网，为全球社会保障覆盖面的扩大做出了杰出贡献。当然，我国的养老金制度改革也暴露出一些深层次的问题，面临着一些新的挑战，下面做具体分析。

（一）中国养老金改革总体上适应了生产方式的变革，保障和促进了个人自由，但也面临部分权益受损的情况

养老保险作为一种经济社会制度，必须要适应生产力的发展和生产关系的变革，更应当保障和促进个人的自由。对于养老保险制度的产生，有保守的观点认为：它强制人们进行缴费、干预个人的经济分配权，从而阻碍了个人的经济自由。这种观点是狭隘的。中国养老金制度改革的实践恰恰说明，养老保险制度是保障和促进个人自由的。在计划经济时期，老年收入来源于家庭成员、土地收益或者用人单位，从而形成了一种人身依附关系，即老年收入的稳定性和水平必须依赖于某人或某物。家庭结构不同、子女的孝顺程度与经济状况不同、所在单位的经济效益不同，老年人的收入就会有所差异。劳动者一旦进行跨地区或者跨行业的流动，人身依附关系中断，养老金权益就会受损甚至消失。在这样的机制下，人们自由经济权利的获得以丧失养老金权益作为代价。社会养老保险制度的引入，则使得个人的老年收入不再依赖于他人或他物，转而依靠社会统筹、代际互助的机制，养老金权益也不会因为职业流动或就业地变化而消失，不再成为人们实现经济自由的阻力或代价。简而言之，如果说改革开放使人们摆脱了土地、户籍等因素的限制，实现了生产要素更加充分的流动和优化配置，那么养老金制度的整体转型则使得这种流动没有了后顾之忧，个人自由得以真正实现。

但是，在具体的政策设计和操作环节，仍然面临一些养老金权益受损的情况。例如，在从历史权益向现实权益的转变与实现过程中，视同缴费年限的认可还缺乏操作方案；部分地区在企业转制过程中，未能充分保障或实现职工的养老金权益；农民的历史贡献未得到充分体现等。还例如，现行职工基本养老保险跨统筹地区转移程序较为复杂，养老金权益的可携带性较差。统计数据显示，2015年全国共办理职工基本养老保险跨省转移接续208万人次a人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心：《中国社会保险发展年度报告（2015）》，中国劳动社会保障出版社，2016年，第9页。，远远低于当年跨省流动的农民工数量。再例如，在职业身份转化过程中的养老金权益累积问题。根据现行政策，退休者必须以某一种职业身份退休并领取相应的养老金b根据现行的转移接续办法，如果参保者在职工养老保险制度中累计缴费满15年则以职工身份退休，如不满15年，则以居民身份退休。，这显然与个人整个职业生涯就业形态多样性及养老金权益的积累性之间存在矛盾，并导致了养老金权益的部分受损。

（二）中国养老金改革缘起于经济体制改革，亦为经济发展提供了有力支撑，但制度分割也成为影响经济均衡发展的致因

中国的改革开放首先是在经济领域进行的，养老金制度改革也缘起于国有企业改革，从而被视为是国有企业改革的重要保障措施和社会主义市场经济体制的重要组成部分。市场经济体制改革要求企业成为独立自主、自负盈亏的市场主体，要求建设公平的市场竞争环境，而不同企业的历史负担和人员结构不同，因此必然要求建立社会化的风险化解机制，解决“人往哪里去”的问题。如果没有社会化养老保险制度的建立，国有企业改革必然无法成功，经济的“软着陆”也无法实现。经过40年的改革，一个独立于企事业单位之外的、社会化运行的养老保险制度已然建立，用人单位单方面承担责任的机制亦被多方缴费的责任分担机制所取代。养老保险从雇主责任转变为社会责任，成为企业专注于生产经营和市场竞争的有力支撑。不仅如此，从宏观经济运行的角度看，养老保险制度的建立还有效化解了人们的后顾之忧，有利于提振人们的信心、提高当期的边际消费倾向，从而助力了经济增长方式的转变。c魏勇：《社会保障、收入门槛与城镇居民消费升级》，《社会保障评论》2017年第4期。

但是，当前养老金的制度分割与区域分割也成为影响经济区域均衡发展和高质量发展的重要因素。一方面，养老金制度的城乡统筹并未带来城乡居民养老金水平差距的缩小，广大农村居民的养老金水平仍然较低，从而无法为广袤农村地区消费市场的开发提供有力支撑。另一方面，职工养老保险区域分割状况依旧，不同统筹地区的实际缴费负担差异极大。经济发达地区人口结构年轻、实际缴费负担轻、吸引投资能力强，并进而创造了更多的就业岗位从而维持较轻的缴费负担；相反，经济欠发达地区人口流失严重、缴费负担重，并进而影响投资环境和经济活力，造成人口的进一步外流。d李静：《我国养老保险缴费与外国直接投资的相关关系研究——基于面板数据联立方程组的实证研究》，中国人民大学硕士学位论文，2018年。养老保险作为法定劳工成本，由于制度分割，导致在全国不同省区之间的实际缴费负担有很大差异，并成为影响经济均衡发展的因素。除此之外，制度的区域分割还造成了名义费率过高，在一定程度上加重了用人单位，尤其是欠发达地区企业的负担，亦不利于经济的长期可持续发展。

（三）中国养老金改革编织了一张全球最大、覆盖人口最多的老年收入保障网，但人们对养老金制度的信心仍然不足

如前所述，在计划经济时期，养老金是城镇居民的“特权”，经过40年的改革，通过“建制”和“扩面”两条路径，一个覆盖全民的基本养老保险体系已经基本建立。一方面，通过新建制度，将农村居民、城市居民纳入养老保险体系，使养老保险权利实现“去劳动化”，而成为一种普遍的国民权利。a严格意义上讲，根据《社会保险法》的规定，外国人也可以参加各项社会保险制度，国籍也不再成为权利实现的前提。目前，我国的城乡居民基本养老保险制度参保人数超过5个亿，已经成为全世界最大的单体养老金制度，确保了所有年满60岁的城乡老年人都能够领取一定金额的养老金。另一方面，通过强化社会保险经办能力，实施全民参保登记计划，逐步扩大养老保险的实际覆盖面。统计资料显示，1993年共有7336万职工参加社会统筹，占当时工资劳动者数量的26.5%，2017年参保职工达到2.93亿，占二、三产业从业人员的51.6%b人力资源和社会保障部：《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html，2018年5月21日；劳动部、国家统计局：《关于1993年劳动事业发展的公报》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/200602/t20060207_69882.html，2006年2月7日。。

但是，目前国民对养老金体系的信心仍然不足，甚至出现恐慌。造成这种社会现实的因素是极其复杂的。其一，人口老龄化。中国正在经历快速的人口老龄化，人口老龄化必然会对现收现付养老金制度产生挑战。但我们同时也要认识到，中国目前的老龄化绝对程度并不高，劳动生产率的提升也可以在一定程度上抵消人口结构的影响，从而仍然具备制度调整和完善的窗口期。其二，制度长期理性与个人短期理性的冲突。养老保险是一个跨期的风险化解机制，是利用集体的力量来抵御个人的风险；相反，改革开放以来经济体制改革主要强调个体“收益-成本”最大化的狭隘利己主义导向，使得个人很难理解这种长期的制度安排，甚至产生质疑，并由此引发不信任感。其三，由于对制度发展规律认识不足导致的改革波动频率过大，进一步损害了民众对制度的信心。从1995年到2005年，国务院先后4次出台有关职工养老保险制度的改革方案，这既体现出了对养老金改革的重视，亦反映出决策部门对养老金制度发展规律认识不足而不得不常常调整。原本应以稳定性至上的制度却遭遇频繁变革，必然会影响民众对其的信心。其四，其他因素进一步放大了制度的风险，包括媒体的渲染、理论学术界的争论等，都使得原本处于后台的技术风险异化为表现在前台的制度风险，甚至蔓延为社会信任风险。

（四）中国养老金改革为全体国民提供了较为稳定的老年收入来源，保障水平不断提高，但却未形成合理的预期和多层次的体系

养老金制度是维持老年人基本生活、分享经济发展成果的重要方式，我国建立养老保险制度以来，尤其是进入到21世纪之后，养老金的总体水平稳步上升。其中，职工养老保险从2005年以来，连续14年提高退休人员待遇；城乡居民养老保险制度建立不到10年，虽然总体水平仍然较低，但基础养老金最低标准已经两次调整，从此前的55元提高到88元，相关部门还于2018年发布了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》。毋庸置疑，社会化的养老金已经成为老年人最重要的收入来源之一。

与此同时，在养老金体系中，基本养老保险一枝独大，老年人对基本养老保险的期望过高，多层次养老金体系建设进展缓慢、全方位的责任分担机制仍未建立。a林义：《中国多层次养老保险的制度创新与路径优化》，《社会保障评论》2017年第3期。2016年全国城镇职工平均养老金水平是当年城镇居民人均支出的1.36倍，是当年城镇居民人均收入水平的93.8%，是当年城镇非私营单位就业人员平均工资的46.7%。与基本养老保险迅猛发展相比，企业年金的发展速度和规模则不令人满意。2000年全国参加企业年金的从业人员为560万人，占当年城镇单位从业人数的4.8%，2016年，参加企业年金的职工为2325万人，也仅占当年城镇单位从业人数13%。从全球的经验来看，建立多层次的养老金体系几乎是应对人口老龄化挑战的唯一出路。在尽快实现基本养老保险制度定型的基础上，我国下一阶段改革的重点就应当是加快建设多层次养老金体系。

（五）中国养老金改革是全球内容最为丰富的养老金改革大舞台，展现出了所有可能的养老金搭配模式，但也反映出对制度基本规律的认识不足

从组成要素上看，养老金制度设计是收支关系（缴费确定型或待遇确定型）与财务模式（现收现付或完全积累）的搭配组合。传统意义上，缴费确定型与完全积累搭配、待遇确定型与现收现付搭配，但也可以进行交叉搭配。在中国养老金制度改革的设计与实践中，各种养老金搭配模式都出现过，从而呈现出模式的多样化。例如，无论是职工养老保险还是居民养老保险中的个人账户，其目的都是为了进行积累，如果按照传统的积累制运行方式，其收益率无法确定，但由于我国个人账户的积累资金未全部用于市场投资，由此导致固定的记账利率，使得完全积累制的待遇亦可以“被确定”。而待遇确定型养老金往往与现收现付的财务模式相匹配，因为需要根据人口结构来调整缴费，实现以支定收，从而无法实现缴费确定。但我国职工养老保险个人账户的空账运行，使得其兼具缴费确定和现收现付的特质。中国各项养老金制度的要素搭配方式参见表1。

表1 中国养老金制度中的要素搭配方式

中国养老金制度模式的多样性既有中国在全球范围内进行主动学习的积极因素，也有政策实践背离政策设计的偶然性因素。例如，统账结合模式在最初设计时是为了兼顾社会统筹与个人账户的优点，从而在对国际经验进行学习借鉴的基础上进行的政策要素组合，体现了一定的创新性。但在政策实践过程中，因当期养老金发放压力而挪用个人账户基金并由此导致职工养老保险个人账户空账，虽然其运行机制与名义账户制度基本相同，但显然并非是主动政策创新的结果，而具有极强的偶然性。这种政策实践与政策设计的偏离，以及对各种养老金模式的莫衷一是，恰恰说明了在改革初期对养老保险基本运行规律和制度逻辑的认识不足。

四、对改革开放以来中国养老金制度变迁的理论思考

40年来中国养老金制度翻天覆地的改革实践，为养老金的理论研究提供了最生动的内容和最丰富的营养。从理论上分析和总结中国养老金改革历程，可以发现4个基本转变：其一是从被动适应性改革向主动谋划性改革的转变；其二是从分散的地方试点向中央主导下的央地分责转变；其三是从户籍身份为基础向以职业身份为基础转变；其四是从简单借鉴国际经验向深刻把握制度本质规律并扎根中国实践、形成中国方案转变。

（一）从被动适应性改革向主动谋划性改革转变

笔者认为，在改革开放后的很长一段时期内，养老金制度的改革都体现出明显的“被动适应性”。这种“被动适应性”的内涵包括了两个方面的内容：第一，是对生产方式变化和社会结构变化的适应；第二，这种适应是被动的，而非主动的。就适应性而言，改革开放以来养老金制度的整体转型就是为了适应经济体制转型和社会结构的变化，并且基本实现了这个目标。社会化的养老金制度让企业可以卸下发放“退休费”的包袱，真正成为自负盈亏的市场主体；让个人不再单纯依靠家庭成员，将基于单个家庭的赡养关系转变为基于整体的代际赡养关系；让农民的生产资料不再成为其老年收入的唯一来源。就被动性而言，中国的养老金制度变革并非完全是遵循其内在发展规律的自然演变过程；也没有经历西方资本主义国家从经济权利到政治权利，再到社会权利的过程，而往往是社会经济压力下的被动结果或其他改革的支持措施。例如，21世纪初，企业年金被过分关注的事实与当时迫切希望发展资本市场有着密不可分的关系；新农保试点可以被视为是2009年前后应对金融危机、提振国民消费的举措之一a鲁全等：《新型农村社会养老保险政策议程模式研究——基于多源流理论框架的解释》，《黑龙江社会科学》2013年第3期。；机关事业单位养老金制度改革是在强大的社会舆论压力下推进的；当前降低社会保险缴费率亦是企业减负的重要手段等。

直到2013年相关部委启动养老保险顶层设计工作，标志着养老金制度改革进入到了主动谋划的阶段。顶层设计研究涉及到基本养老保险制度模式、待遇确定与增长机制、全国统筹、城乡统筹以及多层次体系建设等诸多关键性议题，其本质是总结改革开放以来养老金制度改革的经验与教训，探求养老保险制度的一般规律和内在要求，实现养老金制度体系的定型、稳定与可持续发展。当然，需要特别强调的是，养老金制度兼具经济性、社会性和政治性，改革既要遵循其内在发展规律，也必然无法脱离经济社会变革的大背景，从而必然成为经济社会体系中重要的组成部分。

（二）从地方分散试点向中央主导下的央地分责转变

与经济体制改革的进程类似，中国的养老金制度改革也是从地方自发实验开始的。这不仅与中国地域辽阔、行政层级较多有关，也与计划经济时期的退休金制度管理层级低有关。在行政部门主导的改革进程中，我们很难想象从单位保障一步走向全国统筹，而必然会经历一个管理层级递进的过程。

地方政府的被动实验倒逼着中央政府的顶层设计。但遗憾的是，由于对养老保险制度的内在规律认识不足，尤其是中央政府不同部门在不同理念影响下带来改革思路的巨大差异，使得在中央政府层面并未形成对改革方案的共识，并最终体现为将方案选择权交由地方政府的无奈之举。无论是1995年职工基本养老保险个人账户的“大小之争”，还是2000年社会保险费征收暂行条例中将征收部门的选择权交由省级政府决定，都充分体现了理念差异-部门之争-地方分割的养老金改革困境。

然而，与经济体制改革是以最大程度释放市场主体的活力为目标不同，包括养老金在内的社会政策改革旨在高效提供优质的公共物品或准公共物品，而养老金又是典型的全国性公共物品，因此必然要求由中央政府来主导。城乡居民养老保险制度从建制之初就建立了一个较为清晰的央地责任分担机制，2018年职工基本养老保险中央调剂制度的出台标志着职工基本养老保险全国统筹改革开始真正触及到央地关系这个核心议题。由此可见，我国的养老金制度改革已经从自发、分散的地方试点逐步走向中央顶层设计指引下的央地良性互动与合理分责，这必然带来养老金制度体系的统一和完善。

（三）从以户籍身份为基础向以职业身份为基础转变

我国的养老金制度变迁是一个养老金权利从劳动者向非劳动者扩张，从城镇居民向城乡居民扩张的过程。在计划经济时期，养老金是城镇就业者的权利，而农村居民并没有社会化的养老金制度安排。这是我国的职工养老保险制度至今仍被称为“城镇职工基本养老保险制度”的历史渊源所在。

改革开放的重要标志之一是让农民可以摆脱对土地的束缚，自由向城市流动，并成为推动中国经济发展最重要的“劳动力大军”。农民工的大量出现迫切要求养老金制度从以户籍为基础转变为以劳动关系为基础，即无论劳动者的户籍在城市还是农村，只要有劳动关系，就应当参加养老保险，养老保险权利由此成为劳动权的衍生权利。虽然在农民工大规模出现的早期，受到职工养老保险制度可携带性较差的制约，部分地区曾尝试单独为农民工建立专门的养老保险制度（例如上海、成都等地出现的农民工综合保险制度）。但在进入21世纪之后，尤其是社会保险法颁布实施之后，户籍不再成为参加职工养老保险的条件，绝大部分地区的农民工养老保险制度也被合并纳入到职工基本养老保险制度中。

养老金权利扩张的另一路径是从受雇劳动者向城乡非受雇劳动者的扩张，即从基于劳动权的养老金权利转变为基于国民权的养老金权利。其基本标志是2009年和2011年新型农村社会养老保险制度和城镇居民基本养老保险制度在全国范围内的试点和2014年两项制度的合并实施。城乡居民养老保险制度将非缴费型的普惠制基础养老金与缴费型个人账户养老金相结合，既是对社会保险的一种创新，也是我国迅速实现养老金制度全覆盖的关键举措。目前，我国的3项基本养老保险制度以职业身份为基础，分别针对受雇劳动者、非受雇人员和公共部门雇员，同时建立了各项制度之间的衔接机制。我国基本养老保险的制度全覆盖是一个渐进的过程，是一个从城镇受雇劳动者向城乡非受雇人员扩张的过程，是缴费型制度与非缴费型制度相结合的过程，这种制度扩张的路径为发展中国家养老金覆盖面的扩大提供了重要的参考。

（四）从简单借鉴国际经验向深刻把握制度本质规律并扎根中国实践、形成中国方案转变

对于中国而言，养老保险制度是舶来品。在养老金制度改革初期，我们对养老金模式的选择在很大程度上受到国际养老金既有模式和改革的影响。最典型的就是职工养老保险统账结合模式的确立，就是在学习借鉴以德国为代表的现收现付制和以智利为代表的完全积累制后，进行制度组合的结果。其中，国际组织、具有影响力的国际专家都在其中发挥重要的作用。但是，由于缺乏对部分国家养老金改革的社会经济背景、文化适应性以及长期效果的跟踪研究，简单的制度照搬最终导致了制度的扭曲。a王新梅：《公共养老金“系统改革”的国际实践与反思》，《社会保障评论》2018年第2期。

随着改革实践的不断深入，我们对养老金制度本质的认识不断加深，养老金改革不再“唯西方马首是瞻”，并逐渐探索出了与自身国情相适应的路径和模式。例如，2009年以来，我们采取非缴费型津贴与个人账户相结合的方式解决非受雇劳动者的参保问题，在快速实现人群全覆盖的同时，兼顾了待遇与缴费相挂钩的激励机制；2015年，我们采取结构性增量改革的方式破除机关事业单位养老金“双轨制”，在保证其养老金水平的同时，引入了责任分担机制；2005年，我们在缩小职工基本养老保险个人账户规模的同时，引入了指数化缴费工资，兼顾了公平性与激励性。2016年，世界社会保障协会（ISSA）将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府，中国的养老金改革路径与制度模式为发展中国家提供了新的可供参考的经验，并且正在为世界养老金制度改革做出重要的贡献。

传统的西方福利国家理论认为，包括养老金在内的社会保障权利的确认过程是经历了经济自由和政治民主后的结果，b参见陈兆旺：《民主与福利：社会结构与公民身份制度变迁的路径》，上海人民出版社，2017年。从而形成“经济市场化-政治民主化-社会权利确认”的线性关系。然而，40年改革开放的实践充分说明，中国的养老金改革绝非上述的线性过程，而是一个综合、复杂的社会经济过程，它是对经济生产方式变革与政治合法性的回应；它受到了国际养老金制度模式和改革趋势的影响，又受到国内行政体制和政策过程路径的约束；它是一个养老金权利从部分人群向全体人群扩张的过程，亦是一个在实践中不断探索和理解制度内在发展规律并反过来指导实践的过程。中国养老金制度改革的本质是对社会生产方式和社会结构变革的回应过程，是国民基本养老金权利的确认和扩张过程，是在实践中不断把握制度内在发展规律，并形成符合自身国情的改革路径与制度方案的过程。

五、对未来的初步展望

改革开放40年来，中国的养老金制度变革确实取得了举世瞩目的成就，但改革的任务亦远未完成。当前，中国的发展进入到了新时代，养老金制度改革也不例外，既需要深入推进已有的改革措施，又要积极应对新的挑战。笔者认为，下一阶段我国养老金制度改革有5大要点。

其一，深入推进基础理论研究，更加坚定地坚持公平的价值取向和互助共济的制度发展规律。回顾过去40年养老金制度改革的路径不难发现，养老金模式选择差异的背后是改革理念的差异，以及对养老保险制度内在发展规律认识的差异。养老保险制度的本质是代际互助，是用群体的力量来应对个人风险的长期制度安排。a何文炯：《社会保障改革应坚持互助共济原则》，《人民日报》，2018年8月13日第16版。我国改革开放以来养老金制度改革的过程就是对该制度内在发展规律认识不断深化的过程。因此，非常有必要进一步深化养老保险基础理论研究，加强理论共识，将是否实现了互助共济、是否缩小了收入分配差距以及是否促进了公平，作为养老金制度改革最重要的评价标准。

其二，以维持制度相对稳定性为重要准绳，以参数改革为基本策略，避免颠覆性的改革举措。渐进改革是我国改革开放的基本策略和重要经验，养老金制度改革也不例外。养老金制度的可持续性虽然表现在财务上，但其本质却来源于人们对其的信心。当前，人们对养老金制度的信心相对不足。在这样的环境下，不宜进行颠覆性的制度模式变革，而适宜通过参数调整来实现制度的财务可持续性。从总体上而言，仍然要坚持以缴费型养老保险为主体，要防止“保险福利化”的取向。尤其是当前由税务机构承担了社会保险费征缴的职责，但这并不意味着其性质转变为社会保险税，更不意味从缴费型养老保险向非缴费型养老津贴的福利模式转型。

其三，在推动基本养老保险定型的基础上，加快建设多层次养老金体系。十九大报告明确提出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。纵观全球养老金制度的发展可以发现，建立责任分担的多层次养老金体系几乎是应对人口老龄化，实现制度可持续性的唯一可行之道。完善多层次养老金体系的基础在于尽快实现基本养老保险的定型，因为只有基本养老保险制度定型，人们的预期才能稳定，各个补充的层次才能有明确的定位。多层次建设的关键在于厘清不同责任主体的边界与功能，基本养老保险体现国民身份和维持基本生活，职业年金与企业年金体现职业差别并提高生活水平，商业寿险体现个人收入差别与终身资产管理并提高生活质量。

其四，以职工基本养老保险全国统筹为契机，优化制度的关键要素、建立制度运行的长效机制，尽快实现基本养老保险体系的定型、稳定与可持续发展。受到改革路径和地方利益的影响，地区分割不仅成为影响职工养老保险制度财务可持续性的关键因素，而且影响了国家区域之间经济社会的均衡发展。因此，实现职工基本养老保险全国统筹已经刻不容缓。应当在中央调剂金制度的基础上，尽快实现以“统收统支”为基本特征的职工基本养老保险全国统筹。同时，宜以此为契机，优化职工养老保险制度的参数设计、理顺管理体制、提升经办能力。具体而言，在提高劳动报酬在初次分配中比例的基础上，要完善养老金筹资机制，逐步实现劳资双方责任的均等化；要建立财政补贴的央地责任分担机制，综合考虑不同省区的老龄化程度和地方财政能力，实现央地之间的合理分责；要以向高质量发展转型为契机，对养老金制度同步实现做实费基、降低并统一实际费率；要建立兼顾缴费贡献与当地生活水平的养老金待遇确定和调整机制。

其五，要积极应对劳动力市场的结构性变化和就业形式的多样化。现代养老保险制度是工业化的产物，是建立在稳定、长期的劳资关系基础之上的，劳资分责是受雇劳动者在养老保险制度中获得经济福利的最重要原因。但是，随着网络平台的广泛应用和人工智能时代的到来，劳动力市场结构及就业结构正在发生深刻的变化，平台就业、自雇佣、多重劳动关系以及“机器取代人”等趋势日益显著。再加之人口老龄化、经济发展方式转型等挑战，我们的确正处在一个急剧转变的经济社会环境中，养老金制度必然需要通过结构再造来适应经济社会变化，实现制度自身的长期可持续发展。