国境“重器”：云南德宏实践依法治边

王建华

中共十九大宣告中国特色社会主义进入了新时代，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。中国发展从此站上新的历史方位。这是中国乃至全球的一个“世纪性大事件”，不仅塑造中国光明未来，也将深刻影响世界变革走向。新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题，均已得到理论与实践相结合的系统回答。其中，中国共产党将“法治”的重要地位提升到了前所未有的新高度，并对建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出了理论分析和政策指导。如今，法治已经成为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的重要保障，已经成为实现国家治理体系与治理能力现代化的关键构成，并关乎中共长期执政能力建设和长期执政地位的巩固与保持。

十九大报告明确了全国依法治国的两个阶段性目标，即从2020年到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现，现代社会治理格局基本形成；从2035年到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。这意味着，中国任何一个角落都不是法治的例外者和掉队者。“窥一斑而见全豹”，云南德宏傣族景颇族自治州这个边境民族地区的法治建设，是全面依法治国的“全面”之有机组成。与缅甸北部战乱动荡区紧邻的德宏州，同内地发达地区相比，发展水平落后；与其他边境地区相比，跨境民族较多。同时，因处于中国面向东南亚和南亚扩大开放的交汇区，以及“一带一路”国际合作西南通道、孟中印缅经济走廊的重要节点和中缅油气管道途经地，德宏面临的地缘政治与地缘经济形势也显要而复杂。

因此，占全国对缅贸易30%以上份额的德宏，以依法治边、强边固防为主攻方向的法治建设的紧迫性、重要性、复杂性亦十分突显，其进展水平、能力经验、着力方向等，对于全面推进依法治国具有一定的指标性意义，对于全国类似地区具有一定的借鉴性意义。

跨境民族的复杂形势

世界上的多民族国家普遍高度关注跨境民族存在以及由此可能衍生的跨境民族问题，中国及相关邻国亦然。中国极力避免自身产生跨境民族问题，也极力避免受到邻国民族问题的负面影响，而正确的民族政策和有效的法治是两大支柱性工具。

根据杨焰婵、陈发翠、鱼海波在《云南跨境民族与中国国家安全》一文中的描述：云南省跨境民族数量达16个，约占全国1/2，数量之密集在世界各国省级边疆区中也是罕见的。而德宏州跨境民族达6个——傣族、景颇族、德昂族、阿昌族、佤族、傈僳族，数量超过全省1/3，超过全国1/6。“一寨两国”“一院两国”是云南省和德宏州边境地区的独特现象。杨焰婵、陈发翠、鱼海波的研究认为，该地区跨境民族的民族认同感很强大。例如，在缅甸北部地区，民族认同感甚至超过了国家的认同感。历史上，东南亚国家与中国的交界地带只是“边陲”概念，至今，跨境民族的现代法律意义上的国界意识亦比较淡薄。

跨境民族在德宏全州呈现“大分散、小聚居”的地域分布特征，这一方面有利于相互间的交往，另一方面也易受邻国民族问题的波及。在很大程度上，缅甸国内政治局势与民族问题密不可分。缅甸北部地区的少数民族绝大多数都是中缅跨境民族。2009年以来，缅甸政府军重新武力解决缅北少数民族武装，民族矛盾又进入了激化状态，并对中国边境安全构成了威胁。毒品跨国犯罪是对德宏最大的法治挑战之一。“金三角”的毒品种植生产加工和贩运，在地理分布上与一些跨境民族的分布很大程度重合。跨境民族人口的非法流動是对德宏州的又一大法治挑战。随着边境贸易的快速增长，以及德宏州经济相对于缅方的快速增长，跨境民族人口流动日益频繁，非法入境、非法居留、非法务工和非法通婚问题亦随之突显。

避免出现跨境民族问题并负面影响中国与邻国关系，也是德宏州必须协助国家处理解决的课题，而法治显然是主要的解决方式之一。中共十九大作出新的判断：社会主要矛盾已经转化为人民日益增长美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在德宏州，包括汉族群众、少数民族群众、跨境民族群众在内的所有人民，也如全国其他地区的人民一样，美好生活需要中包括着对法治要求的日益增长。解决人民群众对法治建设的期待与法治建设发展尚不平衡不充分之间的差距问题，是德宏州法治建设的主要着力方向。

依法执政和法治政府的创新实践

十九大报告指出，“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”这个重要原则还写入了宪法修正案。中国共产党认识到，既要坚持党对法治工作的领导不动摇，又要加强和改善党对法治工作的领导方式，不断提高党领导法治工作的能力和水平。中共德宏州委采取了一些令人印象深刻的体现法治思维的创新措施，以加强和改善对法治工作的领导和践行。

2016年10月，全国首创性地将州人民政府法制办公室更名为州委州人民政府法制办公室，并增加了包括为州委决策提供专业法律意见、对州委出台的政策文件等进行合法性审查、对州委机关和国家政权机关中的党组织依法执政工作进行监督指导等在内的六项职能。德宏州委州政府进一步健全法律顾问制度，先后聘请16名法律顾问团队提供专业的法律咨询和决策论证，仅2017年就制发了70多份合同审查法律意见。此外，德宏州委州政府还多次邀请职业律师参与重要事项解决和重大项目谈判。

目前，全州实现县级以上政府系统设立法律顾问100%全覆盖。另外，在行政诉讼案件中，德宏州行政首长出庭应诉率达100%。这些“牵动性举措”有利于全社会加快形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治观念。

在中国政治生态中，科学规范的考核评价机制是强有力的“指挥棒”。德宏州依法治州法治宣传教育专项组在全州率先将科室负责人学法、守法、用法情况纳入年度考核，将“述法”作为衡量考察干部的一项重要内容。

科学的地方民族立法是法治体系建设的核心内容。作为全国禁毒和防艾重点地区，德宏州《禁毒条例》和《艾滋病防治条例》两部地方法规的颁布实施，使全州的禁毒防艾工作步入了一个新的法治化轨道，并带动其他领域的“良法制订”。

严格执法关乎全民守法的自觉。州委依法治州办组织州法学会成立了“德宏州重大涉法问题及疑难案件研析中心”，指派权威法律专家参与州委政法委执法监督和案件评查、重大疑难案件和特殊敏感案件的分析研判，对一线执法部门执法状况进行检查评估，向存在问题的单位发出整改要求并索回反馈情况，有效促进了政法机关的执法质量的显著提升。

法治社会的创新实践

法治不仅是经济持续健康发展的重要引领，亦是化解社会矛盾和维护社会稳定的基本方式、增进基于共同法律规则前提下的社会信任的基石。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。这对建设法治社会提出了迫切的现实要求。作为法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”的法治体系组成部分，德宏州对法治社会的建设高度重视并作出了有益的创新和探索。

“普法”是提高全民族法治素养的一项长期基础性工作。德宏州根据“从群众中来，到群众中去”的工作方法，摸索出了一套行之有效的经验和做法，将法治文化与民族文化、边疆文化相融合，创造了“五用”法律宣讲模式：“用民族干部宣教、用民族语言讲解、用民族文字阐释、用民族节庆展示、用民族文化体现”。

德宏州的普法宣传教育甚至走进了宗教场所，出现了宗教神职人员也会向信教群众宣传一些法律知识的积极势头。还特别针对入境经商务工外籍人员进行中国法治普及教育，在各个入境口岸、通道，运用中缅语言文字和跨境民族语言文字进行法治宣传教育，提高其入境后即遵守中国法律、返回后即能宣传中国法治的意识和能力。德宏州创新性地完善矛盾纠纷排查化解机制，在建立健全矛盾纠纷排查登记、分析报告、回访等制度的同时，不断加强行业性、专业性人民调解组织建设，以法律、政策和公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、消除纷争，培育起法治公德意识，“横向到边、纵向到底”的人民调解组织网络体系正在越织越密，“第一道防线”的作用日益明显。

芒市所辖的全国唯一德昂族自治乡——三台山乡，于2012年创立了“三·三”制民间矛盾纠纷调处机制，即对发生在辖区内的民间矛盾纠纷，按照村小组、村委会、乡三级划分，实行逐级化解制，如果调处三次还不能化解的，才能移交至上一级。乡一级设立调处中心，村委会一级设立调处工作站。该机制运行以来，已成功排查调处各类矛盾纠纷200多起，实现了“小事不出村、大事不出乡”的良好社会秩序。

瑞丽市所辖的勐秀乡景颇族户瓦山寨，紧临中缅边境线，全村组现有97户、300多人口，自2002年以来，这里没有一名信教者、吸毒者和刑事犯罪者，在跨境民族村寨里堪称一个“奇迹”，这得益于“法律规范”和“道德教化”，得益于村干部带领基层民兵常态化普法宣传教育，并辅之以村规民约管束。

另一组数据也从一个主要方面反映出德宏州法治社会的进展：

2017年，德宏州警方共新立刑事案件6826起，抓获犯罪嫌疑人1388人，同比分别下降12.27%和1.49%；共受理治安案件15321起，查处15271起，同比分别下降15.95%和15.7%；检察院共批捕各类犯罪1027件、1420人，同比下降4.38%、3.27%。

法治边境线的探索创新

德宏州在中缅边境管理方面进行了多项令人印象深刻的、具有全国首创性的探索实践。

德宏州成立了管控“三非”人员工作领导小组，推行“一馆二站三中心”工作体系，即家庭旅馆，外籍流动人员服务管理站、外籍“三非”人员管理中转站，跨境婚姻登记备案管理中心、涉外矛盾纠纷调处中心、外籍流动人员劳动就业服务中心，严格依照中国法律对缅甸等外籍入境人口进行“梯次式”治理新模式。同时，强化军警民联防长效机制，严防境外人员非法入境。采取“以业管人、以房管人、以证管人”模式，加强入境外籍人员信息采集，并纳入公安警综平台管理。以“中缅打拐瑞丽联络官办公室”和“中缅禁毒瑞丽联络官办公室”为平台，强化中缅警务协作长效机制建设，规范中缅民间交流。

今年一季度，德宏州边防支队破获各类毒品案件152起124人，缴毒1015.54公斤，同比上升109.3%，占当地公安机关的69%；共查处毗邻国家人员“三非”案件1815起2935人，案件起数、抓获人数同比分别上升61.2%、107.4%；破获偷渡案件17起，抓获组织者、运送者45人，抓获偷渡人员223人，刑事打击66人。

2011年瑞丽市司法局在全国首次提出“涉外调处”理念，成立了由司法所、边防派出所、中缅边寨头人、地方乡政府共同参与的“涉外矛盾调处中心”，旨在将边民纠纷化解在民间层面。这个中心已成功调解涉外民间矛盾纠纷169起（全部履约），成功率达97%，防止了民转刑案件发生的可能性。目前，德宏州边境沿线已经设立了20多个这样的涉外矛盾调处中心。涉外矛盾调处中心的调处流程设定为“申请—审核—调查—调解”四个步骤，即由当事人口头或者书面向联合调处中心提出申请，调处中心对矛盾纠纷进行审核，对于符合条件的纠纷，于正式调解前分别向双方当事人调查矛盾纠纷事实和争议的事项，并根据矛盾纠纷复杂情况和调处矛盾纠纷的难易程度，采取现场调解、庭式调解等方式，依照两国法律法规和村规民约进行调解，最后制作中缅双语调解书，并定期回访调解协议履行情况。

2013年瑞丽市创建了全国第一个外籍人员服务管理中心，并稳定运行至今。该中心集合了检验检疫、公安、人社等部门，为以缅甸为主的外籍人员提供出入境管理、健康体检、居留证办理、劳动就业等一表式审批、一站式服务，如今的日均办理量超过百人次，有力挤压“三非”人员空间。

2014年，瑞丽市法院获批设立了全国唯一的涉外法庭，实行涉外案件归口管理，依法审理各类涉外案件，2016年又在姐告国门社区设立了“国门诉讼服务站”，以及法律援助工作站、律师工作室，把诉讼服务延伸至距边境線只有500米的地方，为涉外当事人提供“一站式”法律服务，通过“以案释法”，有效提升了中缅双方边民的法治意识，特别是正在改变着缅方边民因缅方法治不健全而“不诉讼”的传统习惯，为中方的依法治边提供了“外延缓冲区”。

2014年12月，德宏州在瑞丽市姐相乡创建了全国首家跨境民间联合禁毒中心——“中缅民间联合禁毒中心”，由中缅禁毒部门牵头，整合双方民间禁毒工作资源，组织、协调中缅民间力量开展禁毒宣传，堵截毒品流入，掌控边境沿线吸贩毒人员活动，定期举行会议通报双方禁毒情况、分析双方禁毒形势等。

2016年以来，瑞丽市法院“一庭一站”共受理涉外案件305件，审结253件，涉案标的4000余万元，结案率83%，调撤率达53%，全部适用的是中国法律。

2017年，瑞丽市法院共开展涉外巡回审判25件次，当庭用跨境民族语言和缅文进行普法、释法活动4次，以案释法受教育边民达2500余人次；国门诉讼服务站开展针对外籍人员的法治宣传8场次，受教育人员达1000余人次，并发放缅文及跨境民族语言宣传材料2000余份。

德宏法治建设面临的问题、挑战及着力方向

德宏州法治建设也面临着诸多问题和挑战，一些方面可能还会影响国家的“强边固防”试点工作。（1）基层基础工作仍然薄弱，各层级、各部门之间的工作进展还不均衡。（2）人员经费保障不到位。州委依法治州办、各专项组均没有专职工作人员。（3）难以吸引、留住优秀法律人才、法治建设专家。（4）“互联网+”大数据，特别是“互联网+法治业务”工作推进举步维艰。（5）缅甸户籍管理混乱导致涉外刑事和民商事案件主体难以认定。（6）很多缅籍当事人在中国境内并无住所和财产，导致生效判决执行到位率偏低。（7）涉外民商事案件境外形成证据的公证、认证难。（8）涉外矛盾调处中心没有专项工作经费和专人专员。

虽然上述问题和挑战并非一朝一夕就能解决，但可以预见下一步的可行性措施：（1）健全完善党委（党组）中心组学法制度，将宪法法律专题学习列入各级各部门党委（党组）理论中心组学习内容。（2）严格落实“谁执法谁普法”的责任制，将普法责任制的落实情况纳入法治德宏建设考核。（3）健全媒体公益普法制度，在德宏州各媒体、网站开设法治建设专栏。（4）拓展大学生法治宣传志愿者队伍，发挥各类社会组织的普法教育功能。（5）试点开展幼儿园普法的“娃娃工程”建设。（6）推动律师参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。（7）拓展公证法律服务，为重点工程、重点项目、重大投资提供专项法律服务。（8）拓展民生法律服务，向就业、就医、就学、劳动权益保障、社会保障等民生领域延伸和倾斜。（9）强化案件补贴经费保障，推动法律援助纳入政府购买服务项目。（10）健全基层调解组织网络，完善排查预警、分析研判、應急处置、协调联动和考核奖惩制度。（11）拓展矛盾纠纷化解领域，推动调解工作向物业、环保、山林、城建、经贸、工会等行业、领域延伸。（12）探索对在德宏州有固定居所、稳定收入的缅籍被告人依法适用缓刑。（13）探索与缅方开展区域间司法合作，重启与缅方法院交流互访机制。（14）推动中缅在国家层面缔结司法协助条约或建立司法协作机制。（15）推动缅甸合作方在其境内设立正规劳务输出机构，并负责审核缅甸申请者的真实身份信息。（16）设立涉外劳务中介和人力资源管理机构，保证中方企业使用缅甸劳工的合法性和稳定性。

（作者为新华社对外部多采室主任）