英国城市更新的伙伴制治理模式启示（上）

■ 李 杨 宋聚生

从20世纪70年代中后期开始，以“多中心化”为突出特征的伙伴制治理模式在英国政府新公共管理改革的浪潮中逐渐成型。伙伴制是“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”。最初由工党政府提出，但真正得以较为广泛的应用则始于被英国保守党政府在重振城市计划中当作一种手段来重构公共和私营经济的界限，并最终发展为基于中央政府、地方政府、私人部门、非营利组织的多元伙伴关系政策实施体系。本文回顾了英国城市更新伙伴制治理模式从政策萌芽、早期发展、制度深化到系统整合的发展历程，提出基于行动激励，信息共享，绩效奖惩的伙伴治理模式实施机制，并对布里斯托社区再生伙伴组织案例进行详细分析。

一、英国城市更新的伙伴制治理发展历程

（一）城市危机与城市治理的新公共管理探索——“伙伴合作”政策的萌生

“伙伴合作”概念首次出现在城市公共政策文件中是在1977年，英国政府颁布了“内城政策”白皮书。报告中提出，在利物浦、伯明翰、伦敦的兰贝斯、伦敦码头区、曼彻斯特-索尔福德、纽卡斯尔-盖茨黑德以及海克尼-伊斯灵顿等7个最严重的城市衰落区建立内城伙伴合作组织。通过政府各个部门之间、中央与地方之间、政府与私人部门之间的协同合作，以实现改善内城区社会经济环境面貌的政策目标。“伙伴合作组织”政策的出台是英国政府在剧烈的政治经济环境变革背景下对城市发展管理方法的尝试性探索。

自1960年代中期以来，英国内城衰退问题开始显现。日益悬殊的贫富差距、高企的社会失业率、不断攀升的犯罪率成为困扰城市发展的难题。政府通过对内城衰退地区的深入研究，意识到造成城市发展困境的主要原因是大规模新城开发以及国家后工业化经济结构转型导致的城市和区域空间形态重构，而传统的物质更新手段无法有效应对内城改造的新问题。因此，加强对衰落地区的福利救济以及促进内城经济振兴成为社会各界对城市更新的政策共识。基于此，内务部于1968年颁布城市援助计划(Urban Programme)政策，为内城衰落区提供教育培训和青年帮助救济。

表1 撒切尔政府时期主要城市更新政策

强调政府干预的国家福利体系在经过战后初期的繁荣后也于1960年代中后期陷入困境，民众对于政府官僚体系低效性的不满日益加剧。尤其在1970年代初爆发的石油危机及其引发的经济滞涨困境之后，英国政府陷入严重的财政危机中。随着全球范围内凯恩斯国家福利主义退潮以及新自由主义的兴起，英国政府面临公共管理改革的巨大压力。执政的工党政府尝试以伙伴合作的形式充分动员社会各方面力量，从而找到促进社会与城市发展的新型道路。基于此，政府将私人部门纳入第二代城市援助计划的政策实施体系，并在内城政策报告中提出建立内城伙伴合作组织作为城市管理新方法。就城市和社会发展管理理论的角度而言，伙伴合作政策可以被视为公共管理从单中心管制到多中心治理的早期探索。

内城伙伴合作组织架构分为3层，最高层是合作伙伴组织委员会（The Partnership Committee），中间层面是行动领导小组（Officer＇s Steering Group），基层是由相关地方官员等组成的内城项目组。在这样的合作伙伴组织中，合作主导者是地方政府。地方政府以一个企业者身份吸引公共和私有部门参与，并与中央和地方政府某些部门建立起合作关系，以此克服地方主义和部门主义的束缚，联手解决综合性的城市更新与再生问题。同时，一些自愿者团体也被允许参与到某个特别项目中，以此保证在城市再生计划中充分反映社情民意。然而，由于各组织机构缺乏一致的利益目标，亦有各自的政策实施安排，并没有彼此合作的意愿，政策相关项目进行得十分不顺利。1979年，保守党政府开始执政后，内城伙伴合作组织迅速被边缘化，中央政府主导的公私合作成为下一阶段城市更新伙伴合作的主流。

（二）中央集权的企业主义利益联盟——伙伴制早期发展

1979年，撒切尔政府开始执政后，一种以房地产开发为主要内容的“公私伙伴合作”机制成为内城更新政策的主导。政府通过各种优惠的开发政策、经济补贴、税收减免、简化规划审批等措施（见表1），鼓励和吸引私人投资对内城的废弃衰败地区进行改造开发，以促使城市产业结构更新与城市经济再生。中央政府绕开地方政府，授权成立城市开发公司（Urban Development Corporation）作为政策实施机构，从而更有效率地利用政府公共投资撬动私人资源投入。这一阶段的城市治理主要为私有化与市场化方式，使得此时的合作关系更多地表现为中央政府与私有部门之间的合作，而地方政府和社区组织被排除在伙伴合作关系之外。

城市开发公司作为这一阶段最重要的城市更新政策，其完全由中央政府管理的组织形式很大程度上是由于撒切尔政府认为，地方当局没有能力认识和回应复杂的房地产市场，需要中央政府成立专门的更新开发机构引进一种更快更有商业敏感性的城市复兴方法，用来取代地方当局的官僚管理。时任国家环境部长的麦克·西斯廷直白地将城市发展公司的目标表述为“在旧城中创造新城”，并称它们是“新的有行动能力的权力中心，其能力超越现有的地方政府”。事实上，城市开发公司的中央集权模式并非撒切尔政府首创。二战后，英国政府为迅速重建战争中大量损毁的城镇，制定了国家新城规划并设立中央政府直属的新城公司(New Town Corporation)负责按照规划蓝图实施新城建设，并且新城建设资金全部由国家财政直接拨款。新城公司政策是凯恩斯国家干预主义在城市发展中的直接体现。而撒切尔政府时期的城市开发公司则具有更大的独立性，从规划方案、资金来源、运营方式等方面均体现出市场化公私合作的鲜明特征。1980 年的《地方政府、规划和土地法案》在立法上确定了城市开发公司的主要目的是“通过有效的使用土地和建筑，鼓励现有的和新的工商业发展，创造优美宜人的城市环境，提供住宅和社会设施以鼓励人们生活、工作在这些地区”。城市开发公司通过强制收购、土地整理、基础设施建设等活动为私人部门创造良好的投资环境，与私人部门共同合作对城市衰落区进行土地再开发利用，以较低的成本实现公共政策目标的最大效率。在这一房地产导向的公私合作更新过程中，政府复兴了荒废破旧的城区，促进了城市经济的整体发展；开发商得以在城市中心开发昂贵的高级商务楼和高档住宅，从而获得了巨大的商业利润。

作为伙伴制的早期组织形式，城市开发公司政策是政府在城市发展中从划桨者到掌舵者角色转型的积极探索，对于重新界定政府和私人部门在城市公共事务实施中的作用边界和功能具有重要意义。一系列中央政府主导的试验性公私合作项目的推广也为推动地方政府层面的伙伴治理制度安排积累了重要的理论和实践经验。

（三）基于城市竞争力提升的地方伙伴合作组织——伙伴制制度性深化

20世纪90年代，全球化发展进入高潮期。伴随着生产要素与产品在世界范围内的自由流动，整个人类的社会结构、经济结构与空间结构发生空间剧烈的变化。国家的地位与作用大大降低，城市则转入台前直接参与全球经济。为了在日益激烈的竞争环境中谋得发展机会，城市必须通过各种方式与机会向世界和跨国公司展示自己、提高宜居程度、吸引到所需的资本与人才。这样的新经济环境促使英国政府开始有意识地鼓励地方提高国际竞争力。因此，制定积极的城市发展战略，融入全球化经济网络，成为城市更新的核心策略，而构建地方层面的公共部门和私营机构及地方社区的有效合作成为城市竞争力的重要指标。

城市挑战计划(City Challenge)和综合再生预算(Single Regeneration Budget)是这一阶段主要的政策创新，为指导地方政府构建与私人部门、社区组织的三方合作更新模式提供了基本的政策实施框架。1991年出台的城市挑战计划更多的是一种创新性试验，在政府选择的特定城市衰败区对地方当局发出竞标邀请。城市挑战计划首次将竞标作为城市更新项目的资源分配方式。与之前按需分配的方式相比，竞标方式更关注竞标项目对内城再生的促进效果以及地方政府是否具备足够的项目实施能力。同时，竞标原则明确要求基金的申请必须得到代表着当地社区及与项目相关的公共部门、私营机构等广泛利益的合作伙伴组织的支持。城市挑战计划总共举办了两轮竞标，共资助了31个地方更新项目，每个项目都获得了五年资助期内每年750万的资助。1994年，英国政府将竞标式预算管理方式推广到更多部门对城市更新的资助计划，将原本分散于贸易工业部、就业部、环境与交通部等多个部门的20个更新资助项目统一整合为更新再生预算并成立政府办公室（Government Offices）统一管理，并将资助对象限定为城市更新伙伴合作组织，资助范围扩大到全国所有地区。在这一政策中，中央政府明确强调对于合作伙伴组织的要求、地位与财政支持：建立由地方合作伙伴所主导的发展规划；确保弹性有效地使用政府再生基金预算； 和其他再开发策略建立相互联系；确立地方需要及优先顺序；吸引私人及其他公共部门的投资；发挥社区群体与志愿者团体的潜力与资源。从1994年到2000年，综合更新预算共举行了6轮竞标，资助了1027个更新伙伴计划，其中，预算资助占各更新项目总支出的22%，私人部门占35%，其余份额则由地方政府、欧盟基金、志愿组织等共同筹集。综合更新预算项目可以看作是70年代内城政策提出的伙伴关系组织政策的延续和深化。

地方当局主导的伙伴合作组织政策的出台表明，地方政府在全球化城市竞争中的关键性作用受到重视。中央政府退出城市更新核心推动者的角色，转而推动地方政府承担起引导城市发展，协调各方资源的角色。这一阶段的城市发展政策通过竞标式预算管理的方法构建地方伙伴组织运行框架，其目标不仅在于改善城市经济环境状况，更在于引导地方城市积极实践多元合作治理模式、培养社区自组织能力。并初步尝试将伙伴组织模式与城市日常管理内容结合，探索其制度性嵌入的可能方式。

（四）区域一体化进程下的综合治理体系——伙伴制体系整合

随着经济全球化的不断深入，城市与地区间不均衡发展日益加剧，区域一体化协调发展成为缓解社会发展矛盾改善结构性经济体系失衡的重要策略。而英国由于没有区域层级的政府，中央政府和许多部门设立了区域派出机构履行指责，各个部门的区域政策和执行都是各自为阵，难以形成一个协调有序的、统一的区域政策体系。布莱尔政府为整合区域尺度政策实施机构，设立了区域发展局（Regional Development Agency） 统筹城市与区域发展。在国家-区域-地方三级政策实施体系中（见表2），伙伴制作为城市与区域治理的基本形式，需要对不同层级机构在城市更新政策实施中的角色职能进行合理设计以实现多方有机协作。

在具体实践中，国家层面的英格兰合作组织(English Partnerships)担任总承包商的角色，直接向政府负责，设立更新目标，合理安排资源，对废弃地进行先期土地整理，对区域及地方更新项目实施提供技术指导。区域层面的区域发展局在政策实施过程中起到承上启下的作用，一方面监管辖区内地方当局落实国家更新政策，协调各方合作促进更新项目实施；另一方面代表地方政府向内阁各部门反馈地方更新实际需求以便中央政府及时对政策做出合理调整。地方层面的政策实施主体主要包括负责房地产开发类更新项目的城市更新公司（Urban Regeneration Company），以及负责贫困社区救助的地方战略伙伴组织（Local Strategic Partnership）。与之前的城市开发公司相比，城市更新公司的主导者由中央政府变为地方政府，但由于不具备土地征收以及规划的权力，且缺乏中央财政直接资助，在更新项目实施过程需要英格兰伙伴组织与地区发展局的密切配合支持。地方战略伙伴组织的运作主要依靠城市发展基金，政府办公室作为基金的管理部门对其提出6点评价标准：1.有能力承担推动社区可持续发展的战略性角色。2.积极纳入社区发展的关键行动者，包括公共部门，私人部门，社区及志愿组织等。3.确定优先发展顺序并制定明确的行动计划。4.建立绩效管理系统和目标评价指标。5.减少官僚作风。6.积极交流学习各地优秀经验。城市发展基金一般是5～10年的资助项目，为了在资助项目结束后保持社区的可持续发展能力，与地方当局、社区服务机构建立深入的持续性的合作关系是地方战略合作组织的重要工作内容。

经过近30年的发展，伙伴制模式已经成功嵌入英国城市更新治理体系，成为城市管理制度的一部分。在英国的城市更新治理体系中，伙伴制具有多重内涵：既可以是具有决策权力的公司董事会；也可以是项目运作过程中持有不同资源的行动者在政策框架下自发的合作机制；更是融入城市发展政策理论的基本理念。

（未完待续）