仰高望远红日近 篑土积山人为峰—江苏省小城镇建设发展纪实

■ 本刊记者 高 磊

小城镇是联系城市和农村的桥梁纽带，在优先推进城镇化、有序加快社会主义新农村建设中担负着双重职责。小城镇发展的好坏，在一定程度上决定着未来城市化的质量和水平。当前，江苏正处于经济社会发展模式转型、新型工业化加速提升、城市化快速发展、新农村建设有序推进的关键时期，为此，江苏举全省之力推动小城镇发展建设。

碾庄镇

江苏省住建系统全体充分认识到小城镇建设是城乡发展一体化的重要组成部分，在扩大内需、壮大县域经济、统筹城乡设施、促进农民增收、服务农村发展、加强生态环境保护、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

江苏省通过制定策略，策应当前城乡发展一体化、区域协调发展等战略的实施，突出重点、整合资源、分类指导、梯度推进，针对不同的小城镇制定不同的发展策略。结合国民经济和社会发展“十三五”规划以及省域城镇体系规划的修编，明确江苏省小城镇发展的各项主要目标。

在总结江苏省近年来围绕加快城乡统筹发展、区域共同发展制定的一系列政策措施基础上，从打破当前制约小城镇发展主要瓶颈和推进城乡发展一体化、促进区域协调发展入手，将小城镇“自下而上”的自发发展与“自上而下”的政策引导结合起来，促进江苏省小城镇又快又好发展。

江苏省实现了进一步提升小城镇建设发展质量，充分发挥小城镇在促进城乡互补互动协调发展中的作用，加快形成具有江苏特色的城乡发展一体化新格局。

一波才动万波随—政策先导 因地施策

理念先行，政策引领

1999年，江苏省委江苏省政府下发《关于进一步加快小城镇建设的意见》（苏发〔1999〕10号），提出通过重点中心镇带动小城镇和农村地区发展的思路，实现从“重点发展小城镇”到“发展重点小城镇”的战略转变。

2000年，江苏省委省政府召开全省城市工作会议，把城市化确定为推进经济社会发展的“五大战略”之一，确定了“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导思想，出台了《关于进一步加强城市工作的意见》（苏发〔2000〕17号）。

2000年，江苏省政府下发《关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》（苏政发〔2000〕36号）更为明确地指出：要“突出工作重点，进一步着力抓好县（市）城区和222个重点中心镇建设”，并对企业向重点中心镇集中、城镇基础设施建设、用地指标等给予了相关优惠政策。

2006年，江苏省政府办公厅印发《关于公布省重点中心镇名单的通知》（苏政办发〔2006〕49号），将222个重点中心镇优化调整为98个，重点中心镇对周边乡村的吸引力和辐射力进一步增强。

2010年，江苏省委《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（苏发〔2010〕18号）中提出 “城市化战略拓展为城乡发展一体化战略”“积极推进新型城市化，走以城乡发展一体化为导向、以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路。”

江苏省选择96个区位条件优、现状基础好、发展潜力大、带动能力强的镇，作为省级重点中心镇，积极培育县域增长极。2007～2012年，组织了139个小城镇重点地段、主要街区详细规划和城市设计。2013～2018年，江苏省分别选择30个、53个重点中心镇和特色小城镇开展综合规划建设示范镇、重点及特色镇发展等试点。通过实施镇容镇貌整治、镇区基础设施及公共服务设施建设、镇区景观绿化美化等项目，完善城镇功能，塑造彰显城镇特色风貌，不断提升试点镇人居环境水平。同时，立足“加快苏北跨越发展实现全面小康”的战略任务，指导苏北53个省重点中心镇启动实施苏北地区重点中心镇建设工程，从镇容镇貌改善、公共服务配套、绿化景观提升、地域文化传承、城镇规范管理等方面统筹推进苏北地区重点中心镇建设发展。另外，根据住房城乡建设部等三部委的工作部署，积极组织各地做好全国特色小城镇申报工作，经地方申报、省级推荐、住房城乡建设部专家评审，南京市高淳区桠溪镇等22个镇被认定为全国特色小城镇，数量居全国前列。

碾庄镇 解放路景观

碾庄镇 跑竹马

因地制宜，理清小城镇建设发展策略

统筹考虑江苏省小城镇在经济发展水平、产业特点、区位条件、资源禀赋、所在地区的城市化阶段等方面的差异，按照“产业优先、集聚发展，突出重点、远近结合，规划先行、分类指导，适度倾斜、梯度推进”的原则，指导全省小城镇建设发展。

产业优先、聚集发展。建设发展小城镇，必须把培育和壮大产业摆到突出位置。要加强区域内城镇产业分工协作，根据各自特点，建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、特色资源型等各具特色的小城镇。

突出重点、远近结合。在江苏省城市化发展的现阶段，积极有序推进小城镇建设，坚持城市化优先的原则，坚持突出重点、择优培育的发展导向，优先选择区位优势明显、基础条件较好、发展潜力较大、辐射带动能力强的重点中心镇以及主要城镇发展轴上的节点镇、特色镇（具有产业、文化、资源特色），予以重点扶持和重点发展。在城镇综合承载力建设上，关注长远产业发展和经济实力提升，注重近期基础设施建设、镇容镇貌整治和特色塑造，形成“硬软”环境、经济与建设、物质与文化良性互动、相互促进的发展态势。

规划先行、分类指导。科学规划是引导小城镇健康发展的关键。要从统筹城乡和区域经济整体发展的要求出发，明晰各类小城镇的功能定位和产业发展导向，明确基础设施和公共服务设施建设布局，实现资源共建共享，提高投资效益。

溱潼镇

结合全省各地实际，分类指导省级重点中心镇，位于主要城镇发展轴的节点镇、特色镇，沿江城市带内和直接接受都市圈辐射的小城镇，已纳入或即将纳入城市规划建设用地范围的镇以及其他一般小城镇，明确其发展定位、规划导向、建设要求。对于被撤并乡镇，应加强现有资源整合利用，完善基本生活生产设施，形成以生活居住为主的新社区；部分产业基础较好的，可以发展特色产业园区。

适度倾斜、梯度推进。对于经济实力较弱或辐射带动范围较广的重点中心镇、节点镇和特色镇，应在专项资金引导和政策扶持上给予更多倾斜。要结合区域协调发展导向、发展潜质、建设基础、建设需求、示范带动作用以及空间布局等因素，确定择优培育的发展梯度，达到“扶一个，成一个，逐步推进”的效果。

科学推进，引导小城镇差别化发展

围绕将小城镇打造为统筹城乡建设发展、推进城镇化重要节点的目标，科学稳妥推进乡镇合并，从县（市）域乃至更大范围统筹协调产业分工协作，引导小城镇走特色化、集约化、现代化的发展道路。城市带（轴）及都市圈地区的重点中心镇及部分具有良好产业基础、规模较大、条件较好的小城镇应主动承接大中城市辐射，加快发展成为10万人以上的现代新型小城市。其他区位条件优、现状基础好、发展潜力大、带动能力强的重点中心镇和城市带（轴）上的节点镇，着重提升城镇功能，增强集聚人口、资源和非农产业的能力，吸纳周边农村人口就近就地城镇化，有效带动周边农村地区发展。具有产业、文化、资源特色的特色镇，充分发掘、保护和利用特色资源，彰显城镇个性特征，努力发展成为“布局合理、规模适度、功能健全、特色鲜明”的小城镇。其他一般小城镇，重点强化为农村地区生产、生活服务功能，注重改善城镇结合部环境面貌，满足镇村居民生产生活水平提升的需要。

制定有序，加快出台扶持政策

从有利于小城镇健康发展的角度出发，培育其自身发展能力，研究制定相关政策措施。

实行用地倾斜政策，优化土地资源的开发利用。首先，优先安排重点发展镇建设用地。对落户在重点发展镇、符合一定条件的项目，鼓励每年单列专项下达一定数量的用地年度计划指标，专项用于重点发展镇。其次，节余用地指标用于镇、村发展。鼓励小城镇开展城乡建设用增减挂钩试点，节余的用地指标中确定一定比例用于重点发展镇建设，并预留村集体建设用地指标，为发展壮大农村集体经济创造条件。再次，积极探索农村宅基地流转机制，鼓励各地以乡镇、行政村或自然村为单位，以农户自愿为前提，开展农村住宅置换城镇商品房工作。最后，提高土地利用效率。积极消化存量土地和闲置土地，稳步有序引导农民集中居住，提高土地资源利用效率。

震泽镇

抓好规划编制和管理，切实提高小城镇的规划管理水平。首先，明确规划导向。适当调整、择优培育重点发展镇，逐步建立大、中、小城市（镇）相互促进、协调发展的城镇体系格局。城市、县（市）总体规划应深化市、县（市）域规划内容，打破行政区划分割,统筹协调地区资源，着重对城乡空间利用、产业发展、综合交通等方面进行统筹安排。按照“三集中”的要求，推进产业向小城镇尤其是重点发展镇的园区集中，壮大重点发展镇经济实力。其次，明确规划编制及审批要求。及时开展规划期至2030年的新一轮乡镇总体规划修编工作，实现近期建设用地范围控制性详细规划全覆盖。最后，加强规划的实施管理。健全规划行政公开制度和公众参与制度，结合城乡规划效能监察等监督检查活动等确保城乡规划的严肃性和权威性。

加快小城镇基础设施建设，完善小城镇功能。首先，加强小城镇基础设施建设。以区域供水、道路硬化、排水管网、环境治理设施建设为重点，加强小城镇基础设施建设，不断提高小城镇吸纳人口、聚集产业的能力。其次，加快小城镇社会事业发展。加快教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业设施建设，健全社区服务体系，提高公民的文明素质和生活质量。再次，改善小城镇面貌和人居环境。加强小城镇环境综合整治，切实解决环境“脏乱差”问题，注重地域特色、文化底蕴的彰显和塑造，保护小城镇生态环境。进一步加快推进历史文化名镇中历史文化街区保护规划的制定，严格历史文化名镇和历史文化街区保护规划的实施监管，完善保护机制，建立历史文化名城、名镇遗存信息系统，实现历史文化名镇保护的动态管理。最后，积极引导节约化发展。加强区域基础设施共建共享，避免重复建设、减少运行成本。积极推广节地、节能、节水、节材的新材料和新技术，研究探索农村生活垃圾减量化、资源化的有效形式。

拓展资金渠道，加快重点发展镇的建设发展步伐。加大各级财政资金投入力度。支持小城镇尤其是重点发展镇规划建设，并将其列入各级公共财政的重要议事日程。改变过去以单个项目支持或试点的方式，从改善和提高省级重点发展镇的整体功能出发，以城镇为整体提出综合扶持方案，设立重点发展镇规划建设专项引导资金，重点支持小城镇规划编制以及省级重点发展镇老镇区整治改造、基础设施建设、公益性公共服务设施建设等。拓宽资金筹措渠道，提高资金利用效率。鼓励多渠道市场化运作，加大金融机构对重点发展镇的信贷支持力度。在财力允许的条件下，设立重点发展镇建设发展融资平台，通过贷款贴息等方式支持重点发展镇产业发展和设施建设。

完善配套政策，引导和吸纳周边农村人口落户城镇。继续完善南北挂钩帮扶体制机制，科学引导并加快适宜产业向小城镇转移。继续深化户籍管理制度改革，完善以合法固定住所、稳定职业为依据的新型户籍登记管理办法，加快落实放宽重点发展镇落户条件，制定农业转移人口和外来人口在城镇落户、就业、社会保障等配套政策。对申请入住小城镇的农民，妥善处理好土地承包权、宅基地使用权和农村集体资产所用权与利益分配权。

建立符合小城镇发展需要的管理体制和机制。理顺小城镇与县级有关行政主管部门之间的关系，完善小城镇政府职能。适度扩大“强镇扩权”范围，给予与重点发展镇管理职能相匹配的人权、财权、事权。各级规划建设主管部门加强小城镇建管人员业务培训，促进小城镇建设管理工作的科学化、规范化。各地结合小城镇不同发展定位，制定科学的动态评价机制和考核指标体系，加强对小城镇发展情况的考核评价。

丁蜀镇

吹尽黄沙始到金—建创并举 焕发活力

统筹布局，有效提升小城镇承载力

探索路径，创新模式。近年来，江苏省小城镇的发展取得了明显成效，在推进江苏省城市化和促进城乡统筹协调发展中起到了重要作用。全省各地高度重视城乡规划工作，在引导城乡空间集聚集约发展的同时，抓好小城镇特别是重点中心镇总体规划编制，完成镇村布局规划，启动小城镇控制性详细规划编制，指导各地加强规划间的协调和有效衔接。通过科学安排资源利用和产业布局，合理部署村镇各项建设，以高水平的规划引领城乡建设，促进城乡统筹和区域协调发展。全省各地通过调整行政区划、推进“三集中”建设等举措，促进小城镇集聚集约发展。近年来，全省各地逐步加大了对小城镇民生类公共服务设施和部分环境治理基础设施投入力度，小城镇人居环境得到初步改善，综合承载能力有所提升，吸引了更多稳定从事二、三产业的农村人口进镇就业定居。尊重小城镇发展的客观规律，持续推动小城镇多元特色发展。探索小城镇规划建设的适宜路径和模式，有效发挥小城镇联系城乡的作用，抓好小城镇尤其是特色小城镇、重点中心镇建设发展，引导小城镇特色化、个性化发展。

积极开展镇村创建活动。各类镇村创建成果丰硕。近年来，江苏省通过开展各类创建工作，以创促建，充分发挥各镇村在规划编制实施、村容镇貌整治、基础设施建设、公共服务配套、特色景观塑造、产业融合发展等方面的典型示范作用，带动全省面上工作水平不断提升。截至目前，江苏省有省级特色景观旅游名镇（村）98个（其中名镇53个、名村45个），全国特色景观旅游名镇（村）30个（其中名镇22个、名村8个），数量居全国第一；省级园林小城镇36个，其中，国家园林城镇17个，数量居全国第一；全国特色小镇中江苏省有22个，数量居全国第二。此外，积极组织开展全国美丽宜居小镇、美丽宜居村庄创建，江苏省共有12个镇、29个村庄入选，总数名列前茅。

观音殿荷花塘改造前后

完善体系，持续推进农村人居环境改善

江苏省按照习近平总书记提出的“坚持不懈抓好城乡环境综合整治”新要求，继续实施村庄环境改善提升行动，以镇村布局规划优化为引导，以美丽宜居乡村建设、村庄生活污染治理、传统村落保护等工作为重点，深入持续提升规划发展村庄人居环境质量。

稳步实施农村危房改造。近年来，通过持续实施农村危房改造，江苏省共支持19.91万户农村“经济最困难、住房最危险”的家庭，采取翻建新建或维修加固等形式，建设最基本的安全农房，有效帮助困难群众实现“住有所居”。同时，支持36个省级农村危房改造示范村庄，在完成危房改造任务的基础上，改善村庄人居环境。自2015年起连续三年开展全省农村危房改造专项审计，有效促进全省农村危房改造工作更加规范。江苏省在近年来的全国农村危房改造工作绩效考核排名中均位列前茅，多家主流媒体均对江苏省农村危房改造工作进行过专题报道。

逐步推进村庄生活污染治理。2015年以来，通过竞争性立项的方式，先后确定31个县（市、区）开展村庄生活污水治理省级试点。目前，46个试点县（市、区）完成8000多个村庄生活污水处理设施建设，全省累计11000多个左右村庄建有生活污水处理设施。工作中，加强技术支撑，江苏省先后编制了《江苏省村庄生活污水治理规划编制大纲（试行）》《江苏省村庄生活污水治理适宜技术及建设指南（2016版）》，联合省质监、省环保制定《江苏省村庄生活污水治理水污染物排放标准》，开展江苏省村庄生活污水治理设施运行管理规程、江苏省村庄生活污水治理工作规范等系列课题研究，完善村庄生活污水治理信息系统建设并推广应用。此外，将按照江苏省“263”专项行动要求，对村庄生活污染治理情况开展不定期督查考核，确保按时完成目标任务。

积极构建“组保洁、村收集、镇转运、县市处理”的城乡生活垃圾统筹处理体系，2016年，江苏首批通过了国家十部委联合组织的农村生活垃圾治理达标省考核验收。2017年，江苏省政府办公厅印发了《江苏省城乡生活垃圾分类和治理专项行动实施方案》，要求各地探索建立适合当地的“户分类投放、村分拣收集、有机垃圾就地生态处理”的农村生活垃圾分类收集处理体系，指导全省69个乡镇（街道）（每个设区市至少1个）以镇域为单位开展农村生活垃圾分类试点，并将南京市高淳区等3个县（区）纳入全国农村生活垃圾分类示范县建设。通过试点示范，进一步探索总结适合江苏省农村生活垃圾分类和资源化利用的方法、模式和路径。

着力实施村庄环境整治。“十二五”期间，江苏全面实施村庄环境整治行动，全省累计整治18.9万个自然村，基本覆盖了城镇建成区以外所有自然村，并建成了1300多个“环境优美、生态宜居、设施配套、特色鲜明”的康居乡村。“村庄环境整治苏南实践”获得2014年度“中国人居环境范例奖”，“江苏省村庄环境改善与复兴项目”被亚洲银行东亚可持续发展知识分享中心评为2014年度“最佳实践案例”。在2015年江苏省生态文明建设百姓满意度调查中，村庄环境整治满意率达到88.8%，居各项调查结果前列。

在推动农村人居环境改善的基础上，江苏分类持续推进美丽宜居乡村建设，共建成750余个省级美丽宜居乡村示范。同时，为加强传统村落的保护力度，颁布了《江苏省传统村落保护办法》，共支持100多个省级重点传统村落的保护与发展工作。在此基础上，鼓励有条件的地区将特色小城镇、美丽宜居乡村、传统村落等串点、连线、成片，通过特色景观、特色镇村和特色产业的带动，推动美丽宜居乡村建设从“一处美”向“一片美”转型。

倪园东村

集聚资源，全力推动特色田园乡村建设

2017 年，按照江苏省委江苏省政府要求，紧密结合新形势、新要求和江苏发展实际，集中力量、集聚资源、集成要素扎实推进特色田园乡村建设。同年6月，提请江苏省委江苏省政府印发《江苏省特色田园乡村建设行动计划》《江苏省特色田园乡村建设试点方案》，江苏省成立特色田园乡村建设工作联席会议，并先后召开全省特色田园乡村建设试点启动会、工作推进会、座谈会等，强化工作协调和联动推进。在自愿申报基础上，统筹考虑地域分布、地形地貌、涵盖多种农业产业类型、兼顾探索经济薄弱村脱贫等因素，确定了首批45个试点村庄。

为有效指导试点实施，江苏省组织编印了《特色田园乡村设计师手册》《乡村营建案例手册》《江苏地域传统建筑元素资料手册》《江苏省特色田园乡村规划建设指南（第一版）》等系列技术手册，指导各试点单位遴选优秀设计师编制规划设计方案，切实履行设计师负责制，由设计师全过程跟踪指导项目实施。江苏省田园办定期召开工作例会，印发特色田园乡村建设工作动态，并建立半月进度信息报送及月度督查机制，要求各地建立项目建设管理制度、村庄现场项目实施协调制度和县级综合会办制度等，推进工作高效有序开展。通过试点示范，努力探索一条符合规律、契合实际的乡村发展与振兴的新路子，为乡村振兴提供更多可复制、能推广的经验。

三岔村产业升级前

三岔村产业升级后--千亩良田

活态传承，持续加大传统村落保护力度

按照《江苏省传统村落保护办法》的规定程序，会同江苏省相关部门对备选村庄提出审查意见后，提请江苏省政府分批公布江苏省传统村落名录。同时，进一步加大宣传力度，引导社会各界共同关注和参与传统村保护发展工作。将传统村落作为特色田园乡村试点的优先支持对象，持续推进传统村落振兴。加大对列入省级财政支持传统村落保护项目的督查力度，指导督促各地按照时序进度认真推进省级传统村落保护项目实施，因地制宜，创新特色。

省级层面率先出台传统村落保护政府规章。为了规范和强化传统村落保护工作，在借鉴江西、浙江、苏州等地传统村落保护经验，特别是立法保护经验的基础上，结合本省实际情况，江苏省在全国率先制定出台了传统村落保护省级政府规章。

注重鼓励引导社会各界参与传统村落保护工作。在保护好传统村落文化遗产的同时，鼓励在传统村落内有序开展符合有关要求的各类生产经营活动，鼓励传统村落原住居民参与传统村落的保护和发展，鼓励企业事业单位、社会团体和个人以多种方式支持传统村落的保护和发展，鼓励各地成立志愿者服务队伍，引导和宣传社会公众积极参与传统村落保护。

注重整体保护传统村落。一方面，注重传统村落物质空间的整体性保护，特别强调整体保持和延续村落传统格局和历史风貌，以及与村落相互依存的自然景观环境的空间关系和形态。另一方面，强调对鲜明反映地域乡土文化特征的民俗活动、传统技艺等，尤其是非物质文化遗产的活态传承。

注重传统村落保护与发展并重。始终坚持“保护优先、兼顾发展”的原则，在保护好各类文化遗产的基础上，合理利用各类文化遗产，着力改善基础设施条件和公共环境。鼓励通过挖掘传统村落社会、情感价值，延续和拓展使用功能，挖掘历史科学艺术价值，积极开展研究和教育实践活动，挖掘经济价值，发展传统特色产业和旅游。

注重传统村落内村民权益的保护和作用的发挥。鼓励传统村落原住居民参与传统村落的保护和利用，保障原住居民的合法权益。

江苏省在扎实推进乡村振兴战略的带动下，充分尊重和顺应小城镇客观发展规律，充分发挥中心城市、小城镇、村庄三个层次的不同功能，促进大中小城市和小城镇合理分工、互补发展，增强小城镇对农村的辐射带动作用，坚持分类引导、差别发展、择优培育，在不久的将来，江苏省小城镇建设必将迈上新的台阶，创造更多辉煌。