政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况工作的几点思考

刘江湘

党的十八届三中全会提出，要加强人大国有资产监督职能。党的十九大提出，要完善各类国有资产管理体制。2017年12月30日，中央出台了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称“中央意见”）。2018年5月初，全国人大召开会议，对地方建立国有资产管理情况报告制度进行了安排部署，明确提出“2018年，省、自治区、直辖市都要建立起来，所有地市级2018年也要争取建立制度，2019年扩大到有条件的县级地方，2020年实现全覆盖”。

“国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，”“向全国人大常委会报告国有资产管理情况是国务院的一项重要工作，也是全国人大常委会依法履行监督职责的重要手段。”中央意见开宗明义，对政府向人大常委会报告国有资产管理情况的重要性一锤定音，中央政府和全国人大常委会如此，地方政府和本级人大常委会也一样，其重要性、重大性是不言而喻的。

目前，全国各地普遍积极行动，开展调研、起草文件，有些动手快的省市甚至已经出台相关意见办法，此项工作开始步入实质性阶段。但就目前情况看，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况是有基础和条件的，工作能够次第展开、有序推进。对此，中央意见予以明确肯定。但就地方而言，国有资本经营预算主要集中在2015年1月1日新预算法实施之后才正式进入各地人代会的预算草案及其报告中，其所占篇幅、所反映的预算“当量”都很小，而围绕国有资产管理情况的监督工作，例如专题询问、执法检查、工作调研等也鲜见报道。可见，中央意见中指出的“这项工作程序不够规范，内容覆盖不够完整，人大国有资产监督职能发挥还不够充分”的问题不但存在，在地方还较为明显。有序有效开展好这项工作，实现中央精神，完成全国人大要求，确实是一件时间紧迫、又需要“摸着石头过河”的硬任务。凡事预则立，不预则废。在这千帆竞发，大势将成未成的开局时刻，对这项工作提前多一思索，就意味着今后实践中多三分的稳健，监督实效上也能尽量避免走了形式。基于此，笔者认为目前开展这项工作，有以下三个问题值得思考。

第一，地方以什么形式出台相关的落实文件。从公开发布的资料来看，无论文件精神还是领导讲话，“必须坚持党的领导”都是第一位，这是确保此项工作顺利推进的根本所在，这一点毋庸置疑。正因如此，各地落实文件基本都以地方党委名义作出。但从已出台并发布的部分省市落实文件看，主要是《XX省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，从标题看与中央意见只存在规格上的不同，从框架结构和内容上看虽有一定的地方特色，但仍与中央意见保持了较高的相似度。笔者以为，有了中央的意见，地方应当更多的是实施意见或办法，再以“地方党委意见”形式发文，党委意见则只能虚不能实，因为人大、政府此种情况一般都要出台配套文件，党委意见太具体、太微观配套文件就没多少可讲了。这样的结果是，要么地方党委意见与中央意见高度雷同，显得流于形式；要么地方党委、人大、政府每个文件都讲些，但又都讲不全或不全讲，文出多头，最后还是会走了形式。因此，建议应以党委名义作出《××省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施意见》，在实施意见中以更多的篇幅将本地区落实中央意见的各项措施全面、具体提出来，充分体现地方特色，实实在在具备可操作性，使地方党委意见真正成为地方人大和政府开展国资情况汇报与监督的有效遵循和有力统领。地方人大和政府则不必出臺落实地方党委意见的实施意见或办法，而应拿出落实党委意见的具体工作方案，尽快使这项工作开展起来，不必再等层层文件的完备。这样，既保证了党委对工作的全盘领导，同时也提高了工作的效率。

第二，如何选择这项工作的突破口和切入点。国有资产的涵盖范围无疑是巨大和广阔的，中央意见规定为“企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产”四类。即使只分四类，想要报告清楚、监督到位也绝非易事，特别是当前“国有资产底数不够清楚、管理不够公开透明、人大监督职能发挥不够等问题”还比较突出的情况下，开展这项工作，确实有“千军万马迎面扑来”的感觉。中央对此有充分认识和考量。中央意见中提出要“先易后难，分类施策，区分各类国有资产管理不同情况，逐步扩大报告范围”；王晨副委员长在有关会议上也要求“坚持稳步推进，实现全口径、全覆盖”；全国人大财经委和全国人大常委会预算工委联合下发的通知中也指出“必须坚持问题导向，突出监督重点”。那么，“先易后难”的“易”怎么找？“稳步推进”的第一步是什么？“突出监督重点”的重点如何选？笔者以为，本质上这是一个地方如何搞出特色，如何做好规划的问题。各地应当选择最能体现当地经济特征，或者说最能左右当地经济社会发展的某类国有资产作为开展这项工作的首先目标，围绕它调试程序、创制办法、实现突破。比如，山西省是举世闻名的煤炭大省，煤炭资产占全省国有资产比重达到36%。那么，能否突出煤炭资产，将其列为当前重点，如何围绕煤炭资产，特别是煤炭类国有企业资产摸底子、报情况、搞监督，为其他各类国有资产报告工作创制出好程序、好办法？笔者认为，选取这类群众关注、政府熟悉、人大监督也较多的资产作为突破口和切入点，次第展开规划，则工作更易上手、更能凸显实效，否则期望一次性全面开花，可能会导致面面俱到但面面不清的状况，从而走了形式。

第三，企业国资监督方面是一个值得关注的重点。中央意见中明确规定企业国有资产报告重点是“总体资产负债，国有资本投向、布局和风险控制，国有企业改革，国有资产监管，国有资产处置和收益分配，境外投资形成的资产，企业高级管理人员薪酬等情况”。上述规定与十八届三中全会“以管资本为主加强国有资产监管”，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》“以管企业为主向以管资产为主转变”，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中“加快实现以管企业为主向以管资本为主转变”的精神、要求是一脉相承的。自2003年国资委成立以来，国资监管中所有权、经营权、分配权一把抓、对企业经营干预太多的问题一直饱受诟病。党中央、国务院对此高度重视，连续出台有力措施，积极推进企业国资监管方式的改革，其中“坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”“依法落实企业法人财产权和经营自主权”是条主线。这次中央意见对企业国有资产报告重点的规定显然也是围绕资产（资本）设定的。但笔者从目前各地发布的落实文件中看到，有的地方在进一步规定“企业国有资产报告重点”时，要求报告“所有者权益、营业收入、实现利税、现金流量和收益情况”。这样规定的好处是人大监督有了更具体的量化指标，指标个数较中央意见也进一步丰富；但所有者权益、营业收入、实现利税、现金流是反映企业具体经营活动的指标，如果将此类指标规定为报告的重点进而对政府国资管理工作开展考评，一是说不全，仅这几个指标甚至再多些也反映不了全面情况；二是经营性指标波动幅度、频率都较大，在报告节点甚至一定区间内都不好作为定性指标；三是此类指标太微观，不经过大量辅助性分析则不能直接反映和体现资产的状况；四是依据经营性指标的正负向变化对国企作出评价和指示是国资监管的老路子，有干预企业经营之嫌。因此，笔者认为将此类指标纳入企业国有资产报告的重点值得商榷，应该继续沿着深化细化中央意见、进一步丰富监督手段这个好思路再想想其他办法。

综上所述，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度，向全体人民报告国有资产情况，是件很了不起的工作，每位关联其中的工作者都有责任和义务为之思、为之呼，即便有不妥、甚至有误，但只要有益于这项工作的开展，也就不枉所思所呼了。

（作者单位：山西省人大常委会预算工作委员会）