2018年宪法修改与新时代中国法治的发展

秦前红

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，这是现行宪法的第5次修改，也是时隔14年之后的再度修改。

宪法作为国家的根本大法，是一个国家法治秩序的根基，也是保持法治秩序统一和谐的最高判准。尽管从学理上或许对法治秩序有着见仁见智的认知，但其核心无非是依据宪法原则和宪法制度首先形成以宪法为中心的法治秩序，然后经由法治秩序的牵引或规训形成国家秩序和社会秩序。宪法秩序合理转换成国家秩序与社会秩序其实要求在国家生活和社会生活的各个方面都做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，做到法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。欲达致上述之目标，一国宪法首先必须处理好宪法规范性与宪法现实性的关系，以因应社会客观情势的变迁，从而满足社会发展的稳定性、可预期性要求。所谓宪法的规范性，通常指在满足社会一般正当性诉求的前提下，由宪法规范、宪法程序和行宪技术等组成的相对空间。它一般包括宪法价值的自治性、规范制度的自足性和行宪技术的有效性。所谓宪法的现实性则是指宪法的现实适应性，既指宪法要反映社会力量的对比关系，又指宪法要因应社会情势的变迁而保有弹性和調适之能力。由于宪法规范的稳定和法律调整手段的时滞性，宪法的规范性和宪法的现实性之间永远保持着一种紧张关系，这种紧张关系既需要凭借宪法修改、宪法解释等宪法变迁途径来缓解或者消解，又需要在立宪活动中合理权衡规范性与现实性的比例关系，创制出良性宪法。正如王晨副委员长在《中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中所说的那样：“宪法只有不断适应新形势，吸纳新经验，确认新成果，作出新规范，才有生命力。”

将执政党的指导思想写入宪法序言，是新中国宪法作为一种新的宪法类型，所采取的有别于西方宪法的一种宪制叙事方式。其目的在于宣示执政党的治国理政原则，凝聚社会价值共识，表征党的主张和人民意志的统一。由于执政党领导集体在改革开放和社会主义建设的不同阶段进行了积极的重大的探索，因而形成阶段化的理论成果和宝贵经验。宪法序言已经也必须与时俱进地反映这些变化和发展，形成马克思主义中国化成果在宪法序言中呈现的阶段性和连续性的统一。党的十六大以来，中国共产党领导集体将改革开放和社会主义建设的理论上升总结为“科学发展观”。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面战略布局”，推进党的建设新的伟大工程，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入新时代。遵从中国宪法序言的叙事传统，将科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法，有利于历时态地勾画中国共产党的理论探索、理论发展，也有利于保持党章党规与宪法文本在话语上的和谐统一。

监察体制改革是一项事关全局的政治改革。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，并反复重申重大改革必须于宪有据、于法有据。在监察体制改革试点初期，学界曾经产生过监察体制改革是否必须修宪的争拗。主张无须修宪的人所持理据主要有两条：其一，现行宪法第六十二条第三款规定，全国人大“有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，监察机构当然也是国家机构，故全国人大有权直接立法。其二，是将2010年10月生效实施的《中华人民共和国行政监察法》修改为国家监察法。主张必须修宪的人抱持重大改革必须于宪有据的基本立场，对上述说法给予了明确回应。认为对宪法第六十二条第三款不应仅做文意解释，而必须进行体系解释和立宪目的解释。宪法第六十二条第三款仅指宪法上已有的国家机关，全国人大可通过立法具体化来完成宪法的立法委托。至于将行政监察法修改为国家监察法的主张则因这两部法律的调整范围、立法功能等大有不同，也难以获得理论上的证成。中共中央和全国人大针对上述争议，坚持采取法治思维、法治方式来回应社会期待，并作出明智的政治决断，决定通过监察制度入宪的方式来为监察改革提供合宪性依据。宪法修正案在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节，作为第七节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应，还对宪法其他相应条款进行了修改。比如：将宪法第一章《总纲》第三条第三款中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。又比如，将宪法第三章《国家机构》第六十五条第四款“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务”修改为“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职务”……

党的十九大报告强调要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。习近平总书记也多次强调宪法的生命在于实施，宪法的权威在于实施。本次宪法修改案在宪法第一章《总纲》第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”宪法宣誓制度目前为世界上许多国家广为采用，其意旨在于通过具有公共仪式性的宣誓活动，营造一种庄严神圣的氛围，从而提升对宪法的权威性认知；也通过国家公职人员的公开承诺，形成对其遵宪护法的公开法律约束、伦理约束，从而助推宪法的实施和贯彻。建立完善的符合国情的宪法宣誓制度，是一个国家政治文明、法治文明的重要特征。正如全国人大常委会副委员长王晨所说：“将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，有利于促进国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。”建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，建设强大的社会主义法治国家，必须形成科学的符合现代化要求的宪法实施制度安排。建立专门的宪法实施机构，是有效地发挥宪法作用，提高宪法权威的必然性要求。全国人大常委会原副委员长王汉斌曾在回忆录中专门提及1978年和1982年宪法修改时：“是否设立专门的机构来保障宪法实施，从修宪开始到最后通过宪法修改草案，一直是讨论最热烈的问题”。从世界范围来看，保障和监督宪法实施主要有最高法院实施、立法机构实施和专门机构实施三种模式。国内学界曾就专门机构推进“宪法监督”提出三种方案：设立与全国人大地位相当的宪法委员会，设立与全国人大常委会地位相当的宪法委员会，在全国人大之下设立专门委员会性质的宪法委员会。新修改的宪法在第七十条明确规定：“全国人大设立民族委员会、宪法和法律委员会……”此种将宪法和法律委员会并置的方案，是一种戒急用缓、成本最低、阵痛最小的方案。涉及重大宪制性试验的变革，渐进谨慎，才能行稳致远。未来经过一定时间的探索，积累了丰富的经验后，可以不排除对该制度的增益性改良。当下之急务，乃是建立和健全宪法和法律委员会良性运转的议事规则、宪法解释制度、合宪性与备案审查的衔接制度等。

党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是中国特色的政治发展道路。党的十九大明确指出：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党。这是新时代对党的领导地位、领导方式、执政规律在理论上形成的重大新判断。1982年宪法修改时，基于当时的社会客观情势和理论认识水平，宪法修改委员会决定在宪法序言中具体表述：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制……”本次宪法修改为了充实坚持和加强中国共产党的全面领导的内容，在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后面增写一句，内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征”。王晨副委员长在关于《宪法修正案（草案）》的说明中，专门指出如此规定的重大意义在于：“宪法从社会主义制度的本质性属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效地把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进”。党的领导进入宪法正文，需要宪法理论、党法党规理论的重大创新，从而给予落实党的领导的具体制度建设以有力指导。

宪法修改制度、修改模式和修改技术是否成熟、稳定、周全，是法治进步和法治成熟的重要表现。1982年以来，我们经历了四次宪法修改（1988、1993、1999、2004），已经形成了比较成熟稳定的修宪模式。每一次修宪，在实现党的有关重大决策部署的同时，也没有对法的形式、法的安定性造成冲击，实现了很好的法律效果、社会效果和政治效果。本次宪法修改也坚持对宪法只作部分修改、不作大改。对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法中体现和规范、非改不可的，进行必要的适当的修改；对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不做修改，这样有利于保证宪法的连续性、权威性。在宪法修正案的具体审议、表决议程的安排上，也是充分考虑宪法的最高权威性，科学合理安排了宪法修正案和国家监察法的不同审议、通过时间。宪法修正案于2018年3月11日由第十三届全国人民代表大会第一次会议通过，国家监察法则是由本次全国人大会议于3月20日通过，这样使得国家监察法的审议通过具有了完全的合宪性。需要补充说明的是，1982年宪法的四次修改均在根据客观需要对宪法相应内容进行修改的同时，保持了宪法典138条宪法序号的稳定不变。而本次宪法修改增加5条，使宪法条文由138条变为143条。此种修改方式的新变化，除了需要保持法治的统一而必须及时修改相关部门法，及时调整权威性宪法教材和政策文本的表述以外，还要求中国的宪法理论研究者基于中国法治发展的主体性需要給予有说服力的阐释。

（作者系武汉大学法学院教授）