乡村振兴：农村生态环境多中心治理的现实反思与路径选择*

胡乔石，杨 剑

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)

改革开放四十年来，中国经济体量持续增长，城市化步伐日益加快，随之而来的却是中国农村地区的衰败和“空心村”现象的普遍化。大量农村骨干力量的外流，破坏了其原有的内生治理体系，加之经济利益的驱使与环保意识的淡薄，促使农村生态环境逐步恶化，成为制约农村下一阶段改革发展的重要掣肘。一方面，传统“先城市，后农村”的发展理念，使得城市与农村发展差距逐步拉大，而农村在发展中的弱势地位，则更加深了其生态环境治理的危机。城市化进程虽然带来了丰富的物质产品和庞大城市体系，但其所引发的工业污染和资源消耗正在向中国广袤的农村地区蔓延。另一方面，落后的生产生活方式和经营理念、生活垃圾的随意堆砌、化肥农药以及塑料薄膜的肆意使用，导致农村面源污染情况每况愈下[1]。目前政府管制下的农村治理模式，已经无法满足中国60多万行政村生态环境治理的现实需要[2]，社会呼唤有限政府和多元主体共同投入到这项治理工程中来。

针对当前农村生态环境治理的难题，国家从顶层设计、战略部署以及制度安排方面做出了很多努力。2015年国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中第六条，对推进美丽乡村建设提出了要求。2016年国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》指出，要进一步加快农业农村环境综合治理。习近平在十九大报告中提出乡村振兴战略[3]，表明了农业农村问题在国计民生和国家发展大局中的根本性地位，2018年“两会”期间，习近平在参加山东代表团审议时强调，要推动乡村生态振兴。事实上，中央“一号文件”已经连续15年聚焦农村生态环境治理，在农业污染、农村生活环境污染、农村环境连片整治、农村厕所改造等诸多方面提出了要求。2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》第四条指出，要推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。

一、关于多中心治理的相关研究综述

对于公共事务治理的讨论由来已久，而随着公共事务和公共问题日趋复杂化，依靠传统的单一主体治理模式已经无法回应日趋多元化的公共事务治理需求。Michael Polanyi在其著作《自由的逻辑》中最先提及“多中心(polycentric)”概念，他把负重框架上每个顶点的移动状态称为多中心秩序，而多要素所对应的中心任务，即称之为多中心任务[4]。随后以Vincent A. Ostrom夫妇为代表的美国学者在长期的理论和实践中不断论证，创立了多中心治理理论[5]。他们所强调的多中心治理，是与以往单一主体治理有本质区别的治理模式。更加注重多元主体参与公共事务治理，理清政府与社会多元主体之间的关系和责任界限，提倡政府权力和责任的“有限化”，将更多权力下放给社会多元主体，通过有限政府与社会多元主体的良性互动，提高公共事务治理能力和效率(见图1)。

图1 单一中心治理与多中心治理比较

截至2018年1月，在CNKI(中国知网)数据库中，有关多中心治理主题的文章共有573篇。中国学者在多中心治理理论和实践的探索上取得了丰硕成果，促进了多中心治理理论的本土化运用。从理论维度看，王兴伦基于Vincent A. Ostrom夫妇的学说思想，提出了多中心治理理论作为与传统官僚行政理论相区别的现实意义，即其强调多个权力主体并存，在竞争与协助的环境下共同参与公共事务治理，其特点是以自主治理为基础[6]。而孔繁斌则在承认政治视域下对多中心治理理论进行了全新阐释，他认为在当前国内外政治变革背景下，多中心治理理论作为政府改革的主流发展思潮，其实质是“承认政治”想象[7]。

从实践维度看，多中心治理理论起初多运用于高校治理方面，龙献忠[8]、甘永涛[9]在这一理论基础上，分别探讨了国内和国外高等教育改革发展的经验、路径并提出合理化建议。经过不断推广和发展，多中心治理在中国的政府管理、区域发展，特别是社会治理领域得到了越来越多的运用。丁煌提出通过社会多元主体共同参与公共政策制定、实施、监督等过程，以促进公共政策执行力的提升[10]。汪泽波在区域环境治理领域提出了多中心主体协同治理的新模式[11]。同时，在复杂的公共事务治理方面，徐家良[12]、张铮[13]、张强[14]、邓悦[15]等从养老、慈善、公共服务供给、社会救助方面阐释了多中心治理的路径选择。

纵观上述文献，不同学者在多中心治理理论和实践方面都做出了诸多探索，充实了多中心治理理论的内涵。但是梳理已有文献不难发现，多中心治理理论在农村治理，特别是农村生态环境治理方面的探索明显不足。农村生态环境治理是一个系统性工程，绝非某一个中心主体可以完成，这就需要探索由社会多元主体参与其中的新型治理模式，以弥补传统政府治理的不足。

二、农村生态环境多中心治理的现实反思

(一)内生治理体系弱化与粗放的生产生活方式

进入新世纪以来，“城市化”“城市扩张”“城乡差距”成为时代变迁的新符号。中国城市数量和规模的急剧扩张，特别是二、三线城市的迅速崛起，为中国农村富余劳动力创造了大量的就业机会。在一定时期内，这一发展趋势既提高了农民的收入，改善了农村的生活水平，也在一定程度上缓解了城市劳动力短缺的局面，实现了城市与农村发展的共赢。但是，这同时也削弱了农村的内生资源优势，大量富余劳动力外流，导致农村“无人可用”情况时常发生，而农村用工成本的增加，也进一步加剧了其内生治理体系的弱化[16]。农村生态环境治理需要健康的农村发展状态，“空心村”现象的愈演愈烈对于农村生态环境治理有百害而无一利，仅靠农村剩余的老弱病残群体无法形成生态环境治理的核心力量。

农村粗放式的生产生活方式也是其生态环境遭到破坏的主要诱因之一。农村生态环境的治理，需要解决生态破坏和环境污染两方面问题，农业生产污染、生活污染以及资源消耗是农村自身发展所带来的困扰。由于文化水平较低，环保意识较薄弱，认为农村生态环境治理是政府的“形象工程”[17]，与自己无关，以一个局外人的姿态看待生态环境保护这项民生工程，随意处理日常生活垃圾。同时，由于缺乏科学的农业生产技术支撑，导致化肥农药、塑料薄膜的肆意使用，以及禽畜粪便、生产垃圾的随处排放，农村面源污染和生态破坏日益严峻。

(二)外部的城市工业污染、资源掠夺

中国农村贮藏着丰富的“青山绿水”资源，党的十八大以来，随着工业化、信息化进程不断加快，中国县域经济发展迎来历史最好时期，一大批工业园和乡镇企业在广大的农村地区落地开花[18]。在大中城市逐渐加快经济发展方式转型的同时，中国的大部分县区，特别是落后地区县区，却走上了“工业强市”的老路子，农村的土地、林地、水域等生态资源被不断侵蚀掠夺。而由于缺乏有效监管，加之经济利益的驱使，工业发展所排放的“三废”污染物也在向广袤的农村地区蔓延，已经成为农村地区生态环境恶化的重要诱因。

(三)传统政府农村管制模式的制约

农村治理是一个复杂的治理体系，不论是农村的生态环境治理，还是农村的社区、政治文化等其他领域治理，都需要一个科学有效的治理模式。一直以来，政府主导成为农村改革发展的主要发动机，这种从上到下的管制模式没有与社会其他主体形成良好的互动，使得农村治理效率较低。政府主导固然重要，任何治理都不能缺乏政府的统筹协调，但是农村治理，包括农村生态环境治理，更加需要多元主体的共同参与，而非政府独揽全局式的管制。

党的十八大以来，政府在农村基础设施改善和农村环境整治方面做了很多工作，农村道路、住房、饮水、卫生等方面相比以往有了很大改观。但是不难发现，很多地方的基础设施建成之后，后期维护治理工作几乎无力开展，政府的前期投入缺乏长期规划和人力、资金等保障，使得很多民生工程“有始无终”，在生态环境治理方面亦是如此。

三、农村生态环境多中心治理的经验

在农村生态环境多中心治理方面，日本[19]、美国[20]和德国[21]等发达国家起步较早，积累了较为丰富的治理经验。这些国家通过调动公民、企业、环保组织和团体等社会多中心主体共同参与本国农村生态环境治理，达到了绿色环保发展的目标。中国在探索符合本地区发展的科学治理路径的同时，需要积极借鉴他山之石，取之长处。另一方面，中国在美丽乡村建设和农村生态环境整治方面也做出了早期探索，以浙江安吉为代表的发达地区通过农村生态文明建设和生态环境整治，实现了农村旧貌换新颜。

(一)发达国家治理经验

日、美、德三国在农村生态环境治理中都引入了多中心治理的理念，这为我们探索中国农村生态环境多中心治理的路径提供了可靠的参考方向。通过分析三个国家的治理经验，不难看出，在参与主体方面，主要包括了政府、企业、村民、社会团体、金融机构、自治组织等多元化的社会主体。在治理措施方面，三个国家的治理措施虽然在细节上所差别，但治理理念却十分相似。具体包括颁布相关法律、加强环保教育、强化金融支持、提倡农民自主治理等。相关治理经验如下表1所示。

(二)浙江安吉高家堂村生态文明建设经验

浙江省安吉县是中国美丽乡村建设的发源地，多年来积累的农村生态环境治理经验，已经成为中国农村生态环境治理的标杆。早在2005年，习近平在浙江任职时考察安吉县，第一次提出“绿色青山，就是金山银山”的科学论述，这一论述现已成为中国农村改革建设的指导思想。本文选取安吉高家堂村生态文明建设的成功经验，为探索中国农村生态环境多中心治理新路径提供依据。

早期的高家堂村依托其毛竹、湖泊等自然资源优势，大力引进造纸厂、毛竹加工厂、化工厂等企业，实现了GDP的快速提升。然而这些举措在带来经济效益的同时，也带来不可忽视的环境污染和生态破坏问题，其所在的太湖水域被国务院确认为水污染治理重点区域。为了改善生态环境，高家堂村通过多中心主体共同参与生态环境治理，最终实现了农村绿色发展，具体举措如图2所示。

表1 发达国家的多中心治理经验

图2 高家堂村生态环境多中心治理经验

(三)农村生态环境多中心治理经验借鉴的思考

上述日、美、德三国的成熟治理经验，以及中国安吉县的治理样本，都为后面探讨农村生态环境多中心治理的路径提供了有益思路。从三个发达国家的农村生态环境治理过程中，不难看出政府、企业、农民、社会组织、非盈利组织等多元主体在其中发挥了重要的合力作用，多元主体的参与使得农村治理不再是政府的“一家独唱”。政府通过制定相应的法律法规等强制性的规章制度，为农村生态环境治理提供法律和制度保障，通过引导企业、社会组织、非盈利组织等主体的积极参与，并鼓励农民提升环保意识和自主治理能力，推动了农村生态环境的良性发展。

安吉县高家堂村的治理经验，作为本土化治理的成功样本，也可以看到上述发达国家治理经验的一些“身影”，但更凸显了中国现实国情下的独特治理方式。例如，成立专业合作社、因地制宜发展乡村旅游业、淘汰落后产业、成立旅游公司吸引农民工返乡等现实举措。在政府、农村自治组织、企业、金融机构、非盈利组织等多元主体的共同努力下，“青山绿水”的美好乡村得以重现。

四、路径选择：“七位一体”多中心治理新路径

长期以来，农村生态环境得不到切实改善，农业面源污染问题、资源消耗问题、农村居住环境问题等农村生态环境治理难题，已经成为制约农村发展和乡村振兴的绊脚石。习近平说过：“小康不小康，关键看老乡”，“中国要美，农村必须美”[22]。距离2020年全面建成小康社会的目标越来越近，农村生态环境治理的需求愈发迫切。传统“城乡二元制”的发展模式，使得农村与城市的发展逐渐脱节，大城市不断扩容，小城市不断建设，而中国农村地区却陷入了逆向发展的尴尬境遇。虽然国家长期以来把“三农”工作作为国家工作的重中之重，但是农村治理在社会多元主体中却未能得到同等的重视。

本文通过借鉴日本、美国和德国在农村生态环境治理方面的成熟经验，结合中国农村建设治理的成功样本，基于多中心治理理论，探索出符合中国国情的农村生态环境多中心治理模型。其中包括一个中心问题：农村生态环境；七个中心主体：有限政府、村民、农村自治组织、金融机构、高校科研院所、非盈利组织以及企业，如图3所示。

图3 “七位一体”多中心治理模型

(一)法律制度保障与环保监督：“有限政府”

农村生态环境治理是一门艺术，从“全能政府”走向“有限政府”是政府在农村生态环境治理中的主体责任。纵观日本、美国和德国的农村生态环境治理经验不难看出，政府在整个多中心治理流程中扮演着主导和协调作用。第一，通过政府职能转变，特别是政府权力下放给其他参与农村生态环境治理的社会主体，以实现有限政府在农村治理中的最佳效能。第二，有限政府只在法律制度保障、政策支持、发展规划以及环保监督方面有所作为，在其他领域放宽社会主体参与渠道，激发全社会参与农村生态环境治理的热情。其中，法律制度保障是整个治理流程得以正常运转的根本约束和制度支持。政府需要制定一系列法律、法规，对农业生产规范、农村生活环境整治、企业生产规范、环保规范标准等提出要求，就农村生态环境现实情况在法律制度框架内进行切实有效的整改。同时，建立严格的农村企业准入、退出机制，对于高污染、高能耗的企业一律不得进驻农村，积极倡导农村因地制宜发展优势产业。第三，政府也可以通过购买公共服务的方式，实现公共服务的多元化供给，为农民提供相应的环保教育和生产指导服务。第四，政府还需加大财政投入，对于参与治理的社会主体进行财政补贴，对于采用绿色环保生产、生活方式的农民进行奖励补助，提升社会主体治理活力。但不能忽视的是，政府在整个治理流程中的监管角色定位，通过整合各级政府力量，并邀请第三方评估机构参与，对农村生态环境治理效果进行监督评价，及时发现问题与不足。

(二)财力智力支持：金融机构、高校科研院所

在政策支持方面，除了需要政府财政扶持，还需要调动社会金融机构参与，为农村生态环境治理提供贷款、资金支持，保障治理流程的资金链充裕。农村生态环境问题事关全面建成小康社会的成色和乡村振兴的质量，而推进农村生态环境改善，建设绿色美丽乡村，离不开金融力量的支持。金融机构的加入不仅可以给农村生态文明建设注入新鲜血液，还可以从一定程度上缓解政府财政力量的不足，实现资金来源多元化、多渠道。金融机构需要立足于“三农”问题的基本面，积极响应政府的政策号召，通过给予企业和农民“绿色贷款”支持，助力其发展绿色生态经济和绿色生态农业。

在智力支持方面，高校科研院所在农村生态环境多中心治理体系中担当着智囊团的角色。农民不仅缺乏科学的农业生产技术，也缺乏绿色环保的生活理念，这需要高校科研院所的定向扶持。高校可以通过大学生暑期实践、日常团日活动、调研见习活动等机会，鼓励大学生深入到当地农村，一方面考察农村发展实情，另一方面对村民进行绿色环保宣传教育，不断营造绿色乡村建设氛围。同时，通过建立高校科研院所与当地农村的定点帮扶合作关系，对农民进行农业生产指导，启发农民摒弃传统生产理念，减少化肥、农药使用，实现农业产业绿色健康发展。

(三)激发农村内生治理活力：村民、农村自治组织

中国是有着五千多年农业文明的国家，长期以来，政府都把农村治理作为工作的重中之重。而落实到具体工作中后，却未能突出村民在农村治理中的主体地位。由于政府实行自上而下管制式的农村治理模式，导致村民在本村相关事务治理中的参与度较低，同时也催生了农村自治组织的行政化趋势，农村治理缺乏必要活力。村民既是农村生态环境破坏的实施者之一，也是农村生态环境破坏的直接受害者，农村生态环境治理与村民息息相关。

首先要清楚认识到村民在农村生态环境治理中的主体地位，每个村民都是治理体系中的一个因子，农村的事必须有村民自主参与，而非政府全权管制。在日常生活和农业生产中，村民要逐步摆脱小农思想的束缚，树立主人翁意识，把农村生态环境与自身发展相结合，实现从“环保与我无关”到“环保人人有责”的转变。政府通过奖励、补助等形式，向积极参与农村生态环境治理的突出个人颁发奖金和证书，并在当地进行宣传教育。对于使用绿色环保生产方式的村民，进行相应的财政补贴，设立绿色生产基金，淘汰农村落后的生产方式，实现农业产业绿色发展。其次，充分发挥农村自治组织的作用，村民通过参加自治组织，借助多样化的自治平台实现对农村生态环境的有序治理。如成立农村绿色生产合作社、农村生态环境稽查大队、农村绿色发展宣传社等自治组织，以激发农村内生治理活力。

(四)企业责任与非盈利组织帮扶：企业、非营利组织

树立企业责任，明确企业环保意识，是企业反哺社会、反哺农村的最好行动。不论是城市边缘的邻村企业还是驻村企业，都应把绿色生产作为企业发展的第一要务。农村给予了企业丰富的劳动力资源，为企业发展创造了巨大财富，而企业反之却把农村作为污染排放地和资源“摇钱树”，这既违背了法律义务，也违背了社会道德义务。企业需要转变发展方式，特别是驻村企业，要结合当地优势自然资源，在绿色环保的理念下，打造具有当地特色的优势产业，把自然资源转化为物质财富。这既使企业得以进一步发展，也可以吸引外出务工者返乡就业，实现企业发展与农村治理的双赢。

非盈利组织是创新农村治理的重要主体之一，具有其特有的人才和经验优势。农村生活环境治理涉及到的问题范围广泛，难点重点较多，且地区差异性较大。通过非盈利组织的介入，对特定问题提供专业的帮助和扶持，促进农村生态环境治理效率的提升。具体来说，政府可以通过向非盈利组织购买公共服务，或者财政补贴的方式，为农村生态环境治理提供专业的环保教育、生产指导、监督评价等服务。环保宣传型组织可以为村民提供环保知识讲解和环保理念灌输；农业科技型组织可以为村民提供科学的农业生产经验；环保监督型组织可以开展环保调查，监督企业、村民的生产生活，弥补政府监督的不足。通过不同类型的非盈利组织共同参与农村生态环境治理，从而实现农村村容村貌的早日改善。

五、结语

目前，中国已经迈入社会快速发展变革的新时代，人们对于美好生活的向往和追求越来越突出。中国的城市建设和城市化发展与发达国家的差距正在逐渐缩小，但我们不能忘记，在中国广袤的国土上还有千千万万的乡村亟待发展。

农村生态环境改善是农村、农业发展的基础和前提，推动乡村生态振兴，补齐农村生态环境保护的短板[23]，是实现乡村振兴战略和全面建成小康社会的重要一环。而农村生态环境治理仅靠政府自上而下的管制，既不能从根本上改善农村生态环境，也不能激发社会参与农村生态环境治理的热情。因此，需要探索农村生态环境多中心治理的新模式，使有限政府与其他多元主体能够平等参与其中，从而提高全社会对于农村生态环境的关注度。