政府干预背景下城市现代有轨电车的融资模式研究——以淮安市现代有轨电车一号线为例

□蒋劭杰

一、引言

随着我国城市化进程稳步推进，城市轨道交通建设出现了前所未有的“井喷式”发展。相对于传统的地铁，有轨电车因其造价低、建设期短的特点拥有着巨大的发展前景。然而，有轨电车建设的快速发展不可避免地加剧了政府的财政压力，诸多城市建设经费超支和财政负担过重的问题已经逐渐开始显现。2015年5月，国务院办公厅颁布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，文件中明确指出“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。”因此，研究探索政府可控的市场化有轨电车融资模式，不仅有利于解决基础设施建设资金短缺的问题，更重要的是可以使政府从融资、建设和运营的困境中解脱出来，有效转移公共部门风险，提高资源配置效率。

二、现代有轨电车的特征

（一）经济特征

1.准公共产品属性

在财政学公共产品理论中，现代有轨电车属于介于公共产品和私人产品属性之间的准公共产品范畴。其提供的运输服务具有消费的非竞争性和一定的非排他性，即部分人对于有轨电车的使用并不会影响其他人对该产品的使用，同时有轨电车也不属于特定的某些人，每个人都可以享受其带来的服务。作为准公共产品，不可避免的存在市场失灵的现象，因此通常情况下城市有轨电车的建设资金主要由政府财政“兜底”。

2.极强的正外部效应

现代有轨电车受天气、路况影响较小，具有方便快捷、节省时间的优点。且相较于传统公路运输的公交系统，有轨电车依靠电能提供动力的特性节省了大量能源，很大程度上减少了对环境的污染。随着有轨电车完成建设投入运营，政府会对沿线区域进行统一的规划，其沿线的土地价值会依托稳定的客流量而增长，带动了周边的地产业、商贸业及餐饮业的发展，带来了极强的正外部效应。

（二）融资特征

1.投资大、项目建设期长

筹资是有轨电车建设甚至基础设施建设的首要问题，和其它公共基础设施不同的是，有轨电车建设的投资额比较大，一期项目的总投资高达十几亿到几十亿元。此外，随着有轨电车的前期投资费用不断提高，单位造价还会持续增加。尽管如此，有轨电车每公里造价大约在1亿元人民币左右，相较于每公里造价动辄5亿甚至10亿元的地铁而言还是存在较大的融资优势。根据目前建设完成并投入运行的项目建设周期估算，有轨电车工程从前期论证规划、融资建设到正式运营需要5-10年，并且多种因素也会延迟项目的周期和进度，如投融资因素、法律因素、天气因素等。

2.盈利性不足、投资回报慢

现代有轨电车是社会公益性为主的准公共产品，除了政府财政补贴，票价收入占收入来源的绝大部分，必须保证有足够的客流量，才能实现盈利。而在运营初期，客流情况一般不理想，而票价又不能完全按照市场定价，还必须考虑居民的经济承受能力，参考其他公共交通的票价水平后制定，因此其票价收入常常入不敷出。仅在运营中后期，在客流情况好转后，才能够实现盈利。从投入运营到项目现金流收支平衡，大约需10-15年时间。而在此期间，由于现代有轨电车项目运营成本高，还本付息压力大，即使盈利，盈利水平也不高。

三、城市现代有轨电车融资模式的分类与比较

根据城市有轨电车自身特点、经济特征和融资特征，借鉴其它城市轨道交通项目的融资模式，将有轨电车项目可采用的融资模式分为以下三种：

1.政府全资的融资模式

该模式下项目建设资金全部来源于政府财政投入，政府负责项目的资金筹措和担保、建设规划以及运营管理。政府可以将建设和运营委托给政府平台公司，自身对其工作进行监督。在我国轨道交通建设的起步阶段，由于社会资本的规模较小，政府只好承担全部资金投入，如北京地铁1、2号线。该模式政府支出巨大，财政往往不堪重负，阻碍了建设持续推进，且建设规划与运营管理容易脱节，市场化管理未运用到运营中，后期运营政府补贴多。

2.政府主导的借贷型融资模式

该模式的显著特征就是积极引入了社会资本，并通过银行贷款、企业债券等多渠道多元化方式筹款。一般情况下政府只提供建设资金的一定比例，其余资金利用财务杠杆向银行贷款筹集或吸引社会资本承担，并委托社会资本方规划建设及运营管理项目，政府对其行使监督权。该模式很大程度上缓解了政府的财政压力，但是项目的还本付息和运营管理亏损依然由财政“兜底”，增加了财政的隐形投入。除此之外，作为投资主体的社会资本多数是国有企业，阻碍了私人资本的进入。

3.政府干预下的市场化PPP融资模式

PPP融资模式（Public-Private-Partnership）又被称为“公私伙伴关系”，广义的PPP主要指为了提供公共产品与服务，政府部门与私人部门建立起的一种合作伙伴关系。狭义的PPP代表的是一个完整的项目融资、建设和管理的复合概念，是一种公共部门与私人部门之间关于资产供给和服务配置的合约安排，它取代在传统模式下由公共部门独自供给公共产品和服务的一种新模式，包含了DB、BOT、BTO等多种典型模式。目前，城市轨道交通的筹资多采用BOT模式。

BOT融资模式（Build-Operate-Transfer 建设-经营-移交）也被称为特许权融资模式，是指政府特许私人投资主体负责项目的筹资和建设，并允许其在一定期限内通过经营盈利来回收资本，政府在特许期满后回收项目。BOT融资模式吸引了社会资本投入到资金需求量巨大的轨道交通项目中，大大减轻了政府的财政压力。该模式在发挥市场机制作用的同时，也为政府干预提供了有效的途径。政府以招标方式确定项目机构，作为投资主体的私人投资者在特许期内对所建工程具有完备的产权。政府与私人项目机构达成相关的BOT协议，政府可以通过该协议来约束BOT项目机构的行为，自始至终都拥有对该项目的干预和控制权。

四、淮安现代有轨电车一号线项目BOT融资模式案例分析

（一）项目背景

1.项目概况

淮安市位于江苏省中北部，地处长江三角洲地区，是苏北重要中心城市。中心城区人口约150万人，规划2030年达到220万人。淮安现代有轨电车一号线工程于2014年2月19日开工建设，工程总投资约37亿元。线路全长20.07公里，沿线共设23个车站，连接了清江浦区、开发区、生态文旅区和淮安区。2015年12月28日一号线顺利通车，这次的意义不仅仅在于淮安首条城市轨道的通车，更在于是BOT融资模式成功应用在现代轨道交通的现实案例。

2.政府财政能力

政府的财政能力是基础设施建设融资模式选择的重要考量标准。从表1可以看出，淮安市地区生产总值（GDP）在近10年内持续稳定增长，这为淮安市轨道交通的建设提供了良好的基础。但淮安市政府财政收入在经历了几年快速增长后，受全国“营改增”结构性减税的影响，在一号线项目开工的2014年出现了负增长的情况，政府财政压力日益加剧。

表1 淮安市地区生产总值和财政收入统计表

（二）淮安现代有轨电车一号线融资模式的选择

工程概况表明项目需要较大的初始投资，20公里的工程量需要大约37亿元，且从淮安市政府财政能力分析发现淮安市财政面临巨大压力，若依然由政府全资，那政府财政势必难以承受。结合以上融资模式的分析，该工程适合采用PPP模式或者BOT模式，这两种融资模式均能够较好地缓解政府建设期内的财政压力，转移政府的财政风险，并且有利于公共交通的市场化发展，提高资源的配置效率。

考虑到一号线的20公里的建设规模和37亿元相对适中的投资额（PPP融资模式投资额一般超过50亿元），工程前期合同谈判和后期施工等周期均较短，且BOT模式在其他各大城市的成功实践经验，如深圳地铁4号线、佛山地铁2号线等，所以淮安有轨电车一号线更适合操作便捷的BOT融资模式。

（三）淮安现代有轨电车一号线BOT融资模式分析

淮安现代有轨电车一号线工程由以上海基础设施建设发展有限公司为首组建的专设项目公司承担项目的投资、设计和建设工作，该专设公司（淮安现代有轨公司）获得了淮安市政府授权淮安市交通局赋予的特许经营权。项目总投资期限为6.5年，包含工程建设期1.5年及项目股权转让期5年，在项目建设期结束后的项目股权转让期，政府通过股权回购的方式回购项目公司股权，在此期间专设公司通过经营获得稳定的现金流，政府因轨道交通巨大的正外部效应也会对其进行补贴。

专设项目公司与淮安市政府签订的特许经营协议是BOT融资项目的关键，其为该项目的融资提供了担保。在BOT融资项目建设中，主要依靠专设公司自身的资金以及银行等金融机构所带来的资金进行建设。

图1 淮安现代有轨电车一号线BOT架构图

五、淮安现代有轨电车运用BOT融资模式的启示

BOT融资模式在淮安市现代有轨电车上的成功运用，对我国城市基础设施有很多可以借鉴的经验。BOT融资模式可以从融资、运营以及转移风险三个方面带来好处。

（一）缓解政府财政压力

改革开放之后，随着中国经济的快速发展，城镇化进程日益加快，基础设施建设项目相继落地。若我国的基础设施建设由政府全资建设，会导致地方财政承受巨大压力，这样对于城市基础设施建设是毫无益处可言的，因此国家大力推动与扶持社会资本进入到城市基础设施建设领域。

运用BOT融资模式时，通过签订特许经营协议的形式，政府赋予了专设公司融资、建设、运营的权利和义务，专设公司利用自身的资金以及向金融机构贷款获得的资金用于项目建设，大大减轻了政府财政的直接投入，使政府从基础设施建设融资困境中解脱出来，转变政府职能，提高政府综合治理能力。

（二）引进先进的技术和管理方法

城市基础设施若由政府全资建设，会因为缺少竞标机制导致效率低下，且由于缺乏竞争难以引进先进的技术和管理方法。BOT融资模式使政府有机会引进私人资本到基础设施的建设中来，组建的专设项目公司可以在BOT融资项目的融资、建设和运营中发挥自身的优势，提供领先的技术手段和管理经验支持。在淮安现代有轨电车的案例中，通过引入上海基础设施建设发展有限公司作为项目的合伙人组建专设公司，在保证淮安现代有轨电车一号线安全建设和成熟运营的同时，也为淮安带来了先进的建设管理理念和建设管理人才，为淮安今后城市基础设施建设打下了坚实的基础。

（三）转移公共部门的风险

城市轨道交通是基础设施建设中高投资风险的典型，项目的规模一般较大，建设周期相对较长且容易受政治环境变化的影响。对于城市轨道交通建设而言，BOT融资模式比传统的融资模式更能够有效地转移公共部门的风险。原因主要在于专设项目公司需严格按照特许经营协议的要求对项目进行融资、设计、施工、运营等工作，公共部门要做的只是对其进行监督和适当的优惠补贴，有效规避了经济风险和建设风险。