有限放权让利：改革初期中国出版制度变迁研究

王欢妮

摘要：改革开放初期的出版业体制改革处于试验阶段，政府放权让利扩大出版单位的自主权是这一时期出版体制改革的重要实践。从出版制度创新要素分析，政府对出版业自身发展规律的认识仍然十分有限，简单地将经营权下放给出版单位，放权有限，让利甚微。

关键词：有限放权让利；出版制度；改革；变迁

1979年以后，中国出版业改革的制度变迁，主要表现为正式规则的改变，局部调整了利益主体之间的关系。新制度的实施对政府自身和出版单位的规范运作产生了一定影响，出版单位因为获得一定的经营自主权，生产积极性被调动起来，推动了出版业发展。为评价这一时期制度变迁的方向和实效，需要探究新制度的创新内容，以及制度实践产生的具体效果。

一、改革初期出版制度创新的要素分析

理解新旧制度的交替，观察动态的制度变迁过程可以从捕捉暂时静态的制度创新的要素出发。有学者认为创新制度的要素应该是合理产权安排、降低交易成本、规范游戏规则和重构组织体系。改革初期，出版制度的创新内容，如下：

1.出版业产权国有，出版单位享有经营收益权

从产权安排要素看，改革初期出版业产权国有，出版单位享有经营收益权。

20世纪80年代末，出版业实行的承包责任制就是现代意义的所有权同经营权“两权分离”的实现形式，但存在两权在国家一级分离，在企业一级重新统一的特殊性。当时出版业的承包关系，是出版单位逐级向上级行政管理部門承包出版任务，并且在出版单位内部编辑室和个人向单位承包出版任务。其实质是，发包者（国家）保持法律上的所有权，获得承包者上缴的利税，承包者（出版单位）占有、使用和支配生产资料。因实行承包制所形成行政管理部门和出版单位的关系中仍然是马克思所说的“支配与从属的关系”，在财产关系的确定上体现为经营者和所有者合一，这意味着所有权和经营权没有明确的划分。并且出版单位负责人的任命仍是以政治利益为出发点，不涉及经济利益的目的，没有形成法律意义上的“委托代理”关系，使得出版单位的负责人虽然对出版资源的使用、收益有一定的分配权，但不具有充分的权能。

2.局部妥协和让步降低交易成本

从交易成本要素看，改革初期国家以集权方式推动出版制度变迁，通过局部妥协和让步降低交易成本。

出版业由传统计划经济体制向市场经济体制转变，存在大量的契约关系需要重新整合，如果不能全面考虑各利益主体的利益，必然会遇到阻力，阻力主要来自原有体制下的受益者。例如，出版业实行企业化管理之后，出版单位享受的行政性优惠待遇被取消，需要向国家上缴利税，增加了行业运营负担。改革之初，出版单位积极争取减税政策就是出版单位和政府部门的利益博弈，原因就在于出版单位既得利益受损。这也说明在改革之初，制度变迁因为受到来自原有体制下受益者的阻碍，导致制度变迁的成本增加。

然而，降低交易成本是制度变迁的基本要求，所有理性的经济主体都需要合理选择降低交易成本。但在具体的制度变迁过程中，国家作为传统体制中的主要利益主体，以集权方式推动制度变迁，保证出版业在符合国家和政府可控的范围内获益，例如降低出版业上缴税率，以权益置换改革成本，暂时减少了新旧制度转换产生的摩擦，实现交易成本的降低。

3.新制度刺激了出版业的分配性努力

从规范游戏规则要素看，改革初期出版新制度刺激了出版业的分配性努力。诺斯曾使用“生产性努力”与“分配性努力”两个概念区别能促进经济增长使经济主体正当获利的制度安排。诺思认为，如果人们在“生产性努力”中得不到回报，而在“分配性努力”时更容易得到满足时，会有更多的人不愿将自己的努力放在生产投入中，经济增长就将陷入停滞。

在出版体制改革启动期，政府为促进出版业在新的经济环境中发展，提供了新制度，对出版业产生了激励作用。实行二元管理体制后，出版社和发行单位作为企业的逐利本性被激发，特别是实行责任制之后，出版发行任务层层分包，承包者只关注在既定的生产任务中，如何能够分配更多的利益。由此，或引发出版的“败德行为”，比如只顾利润指标，不顾盲目出版、重复出版所产生的社会福利的减损。结果往往是以减少社会效益为代价来取得个人少量的经济增益。也就是说，这一时期出版制度对出版业的分配性努力的刺激更大，而且缺乏必要的约束机制，影响了出版业总体福利。

4.出版组织在事业性结构内调整

从结构组织体系要素看，出版行政机构和出版单位的结构主要在事业性结构内调整。

1982年，全国开始精简机构。当年5月，新的文化部由原文化部、国家出版事业管理局、国家文物局、外文出版发行局、对外文委五个单位合并组成。地方出版局被撤销，从中央到地方的出版发行工作划归文化部门领导。地方出版发行领导体制精简后情况复杂混乱。根据胡真整理的资料，人民出版社升级为厅一级单位这一举措，就有五花八门的改革形式。有的省区人民出版社领导各个专业出版社、书刊印刷厂、书店和印刷物资供应部门，文化厅只管地方报刊出版登记发证、社会图书市场管理等出版发行行政管理工作；有的省区人民出版社只管自身的编辑工作，各个专业出版社都由有关厅级单位领导，文化厅除了管出版发行行政管理工作，还领导书刊印刷厂，书店和印刷物资供应部门；有的省区人民出版社只升半级，还属文化厅领导。可见，一边撤销了地方出版局，另一边又将人民出版社进行升级，实际上并没有真正解决机构臃肿重叠的问题。

从出版企业组织构架看，原来的领导体制改成了社长负责制。这是出版单位实行企业化管理之后，面对市场调节主动提高企业决策效率的一种组织结构的改革。但各出版单位仍由各级政府或部委主办，出版社社长也由行政管理部门代表国家任命。可见，出版单位的运营没有突破事业单位的框架。

二、有限放权让利：改革初期出版制度变迁的路径

中华人民共和国成立后，出版业一直实施高度集中的出版管理体制，国家权力集中由政府统一行使。改革启动后，国家从宏观层面对已有的出版管理和经营制度进行修改，对原来严格管制的国有出版单位的生产要素配置、生产决策和产品流通放松了管制，同时对非国有出版单位参与出版业运作的管制也进行了适当的放松。总的来说，出版业体制转型的重点在于解除高度集中的出版管制，特别在原有的计划体制下允许非国有部门的参与，以及在原有事业单位进行相应的企业改革，引入市场竞争因素缩小计划体制的范围。政府放松管制意味着对出版经营单位的放权让利。此后，中国出版业的制度变迁体现了政府放权让利的思路。

这个时期我国出版业在政府放权让利的思路下采取了增量扩张策略。出版业从出版、印刷、发行、出版机构数量等方面都实现了飞速发展，人们在计划经济条件下长期短缺的阅读需求基本得到缓解。但这一时期，政府对出版业自身发展规律的认识仍然十分有限，只是简单地将经营权力下放给出版单位。而出版单位实行企业化管理，获得政府放权让利，也不再享受利税、投资等资源分配优惠政策，以致80年代后期，政府提供的出版制度对出版业发展的激励效果不再显著。出版业增量发展到一定程度之后开始滑坡，从1986年到90年代初，图书出版处于困境之中。非法印制书刊、图书定数萎缩、库存积压，出版业整体发展缓慢，徘徊不前。

可以说，改革启动期，出版业在政府主导下实现了正式规则的变革，以刺激增长、提高效率为导向。

三、有限放权让利体现的制度实效

出版制度由政府供给，其作为政府公共政策，需要确保制度运行后能够使出版业有序发展。改革初期，制度变迁对出版业发展产生的实际效果在政治、经济、文化方面均有表现。

1.延续意识形态的历史合理性

中国出版业对意识形态的强调具有历史的延续性。政治制度和实践为意识形态功能的实现提供了保障。而出版业作为国家领导和管理的组织，受政治意识形态的规制，在出版机构的设立和管理方面以及出版业文化生产的社会规范和评价方面都有所体现。总之，意识形态特性制约着出版业的文化创造和生产。即使经过改革开放实施新的制度安排，也没有突破这方面界限。党和政府仍然坚守意识形态阵地，并努力保证出版过程的意识形态安全。而出版从业者所要坚持的不出版反动出版物、淫秽出版物与色情出版物的原则，是出于维护国家安全、巩固政权、保持社会稳定的目的，这实际上也是政府的基本职能，是站在国家政治全局的角度做出的出版政策安排。

2.有限刺激出版单位经济增长

具体来说，经过10多年的改革，随着出版单位的自主权变大，“社长负责制”“承包责任制”等制度的实施，80年代走在改革前列的出版单位实现了经济效益的突破。例如，四川文艺出版社推行目标管理責任制，把利润指标分解到了各个编室，取得了一定的经济效益，1987年盈利达70万元（1985年他们还是个亏损社）。四川江津新华书店推行多渠道发行，从1979年到1988年9年中销售总额达1850万元，相当于过去29年的销售总额。黑龙江教育出版社1983年建社，由1985年出书65种、盈利63万元，到1992年改革当年，出书517种、盈利1200万元。

虽说出版单位已拥有了相当的管理自主权，但又极不完整。在出版物审批、出版单位创办、出版物定价等方面权力仍掌握在政府手中，政府有很大的发言权，这较改革前没有任何放松。另外，资源分配优惠政策被取消，出版单位直接按照国有大中型企业的税率缴纳利税，行业发展所需要的软硬件设施建设不再有国家的投入，导致出版单位经营压力增大，也出现暂时不适应的现象。

3.重拾出版的文化勇气

从“文革”进入20世纪80年代的出版人群体，带着对历史的反思和对现实的设想，努力在新时期建构出版业认同的文化环境，实现出版业的恢复和发展。1979年4月《读书》杂志的创刊号中发表李洪林《读书无禁区》一文，公开倡导人民读书自由，虽引发了争议甚至受到批评，但仍有许多出版社在努力寻找创作和出版禁区的突破点，谨慎而又试探性地出版文学类图书。在这样的环境下，最终推动形成了80年代中期文学出版和文学创作共同繁荣发展的局面。整个出版行业或某个出版单位体现出来的价值取向，是个体的价值选择的集合。