区域“双创”政策工具的构成比较及 实施效果评估——以福建省为例

丁 刚,郭瑶瑶

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108)

一、引言

自“大众创业,万众创新”(以下简称“双创”)成为党中央、国务院的一项重大战略部署以来,各地区陆续出台了一系列省域“双创”政策,极大地推动了新常态下区域创新创业进程的不断深化。“双创”政策文件是政府政策行为的反映,是记述政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证。因此,对“双创”政策的构成特点进行比较分析并深入了解其实施效果,可为今后政府政策行为的实施提供些许参考,有利于优化夯实“双创”政策效果。回顾以往研究发现:一方面,“双创”政策的内容文本研究日渐成为研究热点,开始为越来越多的学者们所关注,如吴爱萍等基于扎根理论对我国的“双创”“互联网+”政策文件进行共词聚类及多维尺度分析[1],以识别政策结构特征及存在问题；又如李政、罗晖等采用质性数据分析方法对我国“双创”政策与美国的创业政策进行词频分析和交叉分析[2],以了解中美两国的施政关注点和特征。但目前,此类以创新与创业政策相结合，以“双创”为主题的系统性研究仍比较有限。在文献检索中虽然出现不少“创新创业政策”的文章,但相当一部分是在研究“创新的创业政策”,还有一部分研究则是侧重“双创”政策的某一领域,如“双创”人才政策,因此“双创”政策研究仍属于较新的研究选题,可探究之处尚多。另一方面,创新政策、创业政策研究早于“双创”政策研究,研究成果丰硕,为“双创”政策研究提供了许多方向、方法上的参考。首先,在研究方向上,创新政策的研究集中于三个方向:一是不同国家和地区间的创新政策比较研究。如苏敬勤对国家层面的科技创新政策文本和大连市所出台的科技创新政策文本的区别与联系进行了比较分析[3]。二是针对某类企业或某个领域的创新政策文本分析。如唐晓云收集了1997—2008年间的中小企业创新政策文本并对之进行了分析,得出我国中小企业创新政策的总体执行力度较弱，针对性和独立性不强等结论[4]。三是创新政策评估框架及指标研究。如张炜等基于创新政策的三维度政策工具分类,提出了涵盖政策协同度、政策强度和政策完善度的创新政策评价指标体系[5]。而创业政策的研究方向则多集中在大学生创业政策领域。如廖中举等运用UCINET 6.0软件对1999—2015年国家颁布的大学生创业政策文本进行了分析,认为需求面与环境面政策应成为提升创业政策效果的主要着力点[6]。李宏岳运用内容分析法对我国大学生创业政策文本的政策工具进行了分类分析,揭示了近年来该类政策发展的趋势与不足[7]。其次,在政策评估方法方面,创新政策、创业政策的评估正呈现由定性向定量、定性与定量相结合,由概念性向可操作性、实用性转变,许多方法工具可学习沿用。在定性方法中,学者们更多使用问卷调查、访谈法[8-9]，以及专家评判、理论分析等方法;定量方法主要是社会网络分析、模型法、层次分析、专家打分、回归分析、灰色综合评价、模糊综合评价等方法。诸如ROSTCM 6文本挖掘软件(分词、提取高频词)、NVIVO 10质性分析软件、UCINET软件，以及R语言编程等辅助统计分析软件的应用也日益普遍。

本研究选取社会网络分析法和访谈法作为研究方法。社会网络分析法可将原来的文本内容可视化,既能对文本进行梳理,又有利于探究文字阅读分析无法发现的问题,因而借助ROSTCM和UCINET软件进行“双创”政策文本分析;考虑到政策制定的最终目的是服务政策对象,政策对象对政策效果的优劣有充分的发言权,政策对象的看法、感受是政策效果分析的第一手资料,因而辅之以访谈法。目前政策效果研究的途径方法众多,仅择其一——侧重访谈形式,而必要的量化数据分析将在后续课题研究中予以完善。然而,综合运用社会网络分析法和访谈法对区域“双创”政策工具的构成情况进行比较分析,并深入了解其实施效果的文献尚属鲜见,本研究试图在将二者有机结合的基础上,以福建省为例,就区域“双创”政策工具的构成情况进行分类,并对其实施效果进行概要探讨。

二、研究方法与样本选取

(一)研究方法

本研究采用社会网络分析法对政策文件进行文本挖掘和比较分析。社会网络分析(Social Network Analysis,SNA)将社会结构和关系界定为一个网络,对社会网络中行动者之间的关系进行量化,更多聚焦于寻找行动者之间的关系特征，以及发现关系对整个网络的影响[10],是一种较为成熟的公共管理议题定量分析方法,在公共管理和政策分析领域有着广阔的应用空间[11-15]。在社会网络分析中,一个社会网络是由多个点(社会行动者)和各点之间的连线(行动者之间的关系)组成的集合,节点之间的连线反映行动者间的亲疏关系。在本研究中,除了形成以政策文件为节点的社会网络,亦对高频关键词共现的频次进行统计,形成彼此相关的共词网络。在共词网络中,由于两两关键词之间不一定存在共现关系,所以每两个关键词之间会产生不同的共现频次,即每个节点在网络中所处的地位也不尽相同,如核心地位、边缘地位等,并承担着不同的角色[16]。本研究借助ROSTCM 6和UCINET软件工具,将政策文件梳理为虚拟行动者以分析政策工具构成特征,并进行高频关键词共现的社会网络中心性分析,揭示高频关键词之间复杂的网络关系,探究政策工具之间的关联状况。此外,本研究还采用半结构性、个体访谈与集体访谈相结合的访谈形式,收集关于“双创”政策实施效果的一手资料,并进行梳理分析。

(二)样本选取

1.福建省“双创”政策文本的选取。为响应国家号召,福建省政府及各个部门出台了一系列“双创”政策文件,如《关于大力推进大众创业万众创新的十条措施》《福建省物价局关于涉及大众创业万众创新有关收费减免事项的通知》等,以强化激励全社会创业创新,充分发挥其对稳增长、促改革、调结构、惠民生的支撑带动作用。本研究选取2015年1月1日以来福建省所颁布的26项“双创”政策为分析样本,在分析时借鉴了已有文献中引用度较高的政策工具分类方法,即赵筱媛等(2007)、Rothwell&Zegvold(1981)为代表的三类型政策工具分类法[17-18],将福建省“双创”政策划分为供给型政策、环境型政策和需求型政策三大类。具体如表1所示。

表1 政策工具分类

续表1

据此对收集到的“双创”政策文本进行分类处理,并将其进一步虚拟化为社会网络中的83个行动者，如表2所示。

表2 福建省“双创”政策的社会网络行动者表

注:1、2、3…为行动者;“1闽政〔2015〕28号(1)”表示福建省人民政府出台的文号为〔2015〕28号的政策,即《福建省人民政府关于鼓励和支持台湾青年来闽创业就业的意见》,“(1)”表示该政策文件涉及人才队伍建设类政策工具(政策工具序号见表1),其他行动者同理。

2.访谈对象的选取。在综合考虑福建省国家级、省级等各类众创空间的构成分布情形之后,笔者先后实地走访了福建省某国家级众创空间、福建省某全球化创业孵化基地、福建省某 “百村千创”试点乡镇等多家单位,对24位访谈对象(限于篇幅不详细介绍)进行了深入访谈,以更加客观地了解福建省“双创”政策的实施效果。访谈问题涉及“目前使用、受惠较多的是哪些政策举措”“哪些政策举措是您希望政府予以强化的”“在政策落实中遇到了哪些困难”等多个层面,限于篇幅不作赘述,政策执行的充分性、政策工具的适宜性，以及政策措施的可操作性是访谈问题设计时的重要关注点[19]。

三、基于社会网络分析法的“双创”政策工具构成比较

(一)已制定的各类政策工具频次差异显著

对从26项政策文件中梳理出来的政策要点进行分析,可以发现:述及供给型政策举措的有20项,在全部政策文件中占比最高,达76.9%;述及环境型政策举措的有19项,占比次之,为73.1%;述及需求型政策举措的有9项,占比最低,为34.62%，见表3。由此可以初步推断,福建省“双创”政策工具的使用频次差异显著,供给型、环境型政策工具在各类政策中居于主体位置,而需求型政策工具占比较低。

表3 政策工具使用情况

基于按照政策工具特征对政策要点进行分类所形成的83个社会网络行动者(见表2),可构造福建福建省“双创”政策网络中各虚拟行动者之间的关系矩阵(若两个行动者属同一类政策工具,则在关系矩阵相应位置记为“1”,否则为“0”),进而得到福建省“双创”政策关系矩阵的EXCEL数据表,将该矩阵表输入社会网络方法分析工具UCINET 6.0软件,可绘制出政策图谱，详见图1。

如图1所示,福建省“双创”政策工具共形成了9个政策工具子网络。其中1、2、3、4、6等5个子网络的网络关系最为密集,代表这5类政策工具的使用频率较高,可见福建省在人才队伍建设(对应子网络1)、基础设施建设(对应子网络2)、公共服务类(对应子网络3)供给型政策工具,以及财政金融支持(对应子网络4)、体制机制建设(对应子网络6)等环境型政策工具层面颁布的政策文本较多。5、7、8、9等4个子网络的网络关系较为疏松,代表这4类政策工具的使用频率较低,知识产权保护类(对应子网络5)环境型政策工具,以及政府采购类(对应子网络7)、对外贸易类(对应子网络8)、交流合作类(对应子网络9)等需求型政策工具层面的使用较为薄弱。

由此可见,福建省各类“双创”政策工具的使用频次差异显著,供给型和环境型政策工具使用频次明显高于需求型政策工具。然而,需求型政策工具的作用不容忽视,该类政策可通过政府采购、服务外包、贸易管制等手段减少市场的不确定性,进而推动企业创新创业成果的商业化、产业化;相较于环境型政策工具,需求型政策工具对创新创业的促进作用往往更为直接。

图1 政策工具使用情况图谱

(二)政策工具的关联度、系统性尚待提升

结合政策文本的词汇特征,调整文本挖掘软件中的分词依据表,运用ROSTCM 6对政策文本要点进行分词处理、词频统计,并剔除无意义的高频词后,按词频高低可提取出29个高频关键词,形成高频词表。在高频词表的基础上,逐一统计每两个高频词的共现次数(在同一政策文件中出现多次均按1次计算),并编制成共词矩阵EXCEL数据表,录入UCINET 6.0文本分析软件中生成网络中心性分析表，如表4所示。

由于Simulink可以有效的对非线性时变系统进行仿真分析,因此本文提出了利用Simulink中的Power Systems的模块库来搭建三电平逆变器的仿真模型,如图1所示。

“网络中心势”及“相对中心度”两个指标反映高频词的中心性,网络中心势表示在整个网络中政策高频词的集中程度,数值越趋近1,说明网络越集中,分析得到的网络中心势为16.90%,表明该政策文本网络有一定的集中趋势,但仍有相当比例的高频词彼此间关联度较弱,由此可见福建省“双创”政策文本内容相对分散,系统性较弱。相对中心度体现某个政策高频词在整个网络中的重要程度、与其他政策高频词关系的紧密程度相对中心度越大,表示该高频词与网络中其他高频词共同出现在同一政策文本中的次数越多,相应地,其在网络中的地位也就越高。具体而言,表中“企业”的相对中心度最高,“服务”“平台”“机构”等高频词的相对中心度排序位居前列,说明企业是当前福建省“双创”政策文本的关注热点,基础设施建设、公共服务机构等载体建设的重要性已为政策制定者所普遍认知;“资金”“互联网”“投资”“知识产权”“转化”“专利”等虽然在高频词中词频排序靠前,但其相对中心度却排序靠后,可见其高度集中于某几项政策文件之中,未在“双创”政策体系中得到广泛运用。

表4 政策要点语义网络图中心性分析结果

注:网络中心势Network Centralization为16.90%.

四、基于访谈法的 “双创”政策实施效果评估

(一)政策体系尚不健全,服务效能仍需提升

访谈中发现,目前福建省“双创”政策体系尚不健全,缺乏顶层设计和统筹规划,亦未实现分类指导、梯次推进、精准施策的政策目标。对于创客群体而言,政策服务仍显单一,多集中于资金补贴、税费优惠、设施供给等共性浅层的服务层面,以提升创客创业创新能力为导向的专业化深度服务供给严重不足,难以满足多行业、各层次创客们的差异化、多样性需求。

被访者A1认为:“创客可以分为两类,一类是初创团队,另一类是加速团队。这两类创客的诉求是不一样的,需要的政策也不同,应针对不同类型的企业进行分类政策指导”;“福建省出台了包括《“海纳百川”高端人才聚集计划》等在内的许多人才计划或政策,但多偏向于支持高端科技人才,未针对创客人才、创业团队提供专门的政策支持。然而,金融投资人才、运营人才的引进非常关键,其对区域经济发展的重要性并不逊色于高端科技人才。”被访者A2认为:“政策模拟很重要,在政策制定之初,就应从源头上事先研判这一政策是否能够执行下去。政策成文以后应进行模拟,在模拟过程中若发现政策执行中可能遇到重大问题、存在不合理之处,就应立即对其进行修正。”被访者A5指出:“政策要跟特定行业结合起来,应制定针对特定行业的政策,比如文化行业或其他新兴行业。”被访者C4指出:“由于企业的类型不一样,其所需要的政策资源亦不尽相同,政策制定落实到具体公司时,需要根据实际情况进行综合考虑。”

(二)政策宣传亟须强化,辅导力度有待提升

访谈中发现,福建省有关部门已组织开展了“双创”政策宣传活动,部分地区已制定了相关政策文件汇编(如福州市已于2016年10月制订了《大众创业万众创新政策汇编》)，但仍有相当一部分受访创客反映其对可享受何种“双创”政策不甚了解,认为政策辅导力度有待提升。

被访者F2指出:“省里也有专门来做政策宣讲的,但制度化、定期化,专业性和规范性还不够。建议发改、经信、人社、科技等部门在发布了新的政策文件之后,联合进行1～2天的政策培训,通知相关企业派人参加。”被访者E3表示:“过来做政策宣讲的、对接的、普及的部门还是较少。”被访者E4则表示:“对于政策我了解的较少,这可能跟政府部门宣传不够充分有关。”

被访者A2表示:“根本不知道有哪些可以运用的政策,即使知道有可以用到的政策,也不了解应通过什么渠道去申请;政府对企业提供的政策服务能不能更直接一些,能不能根据企业的运营模式更有针对性地对其进行专门辅导。”被访者A4指出:“政策的宣传不是特别到位,没有什么获取政策信息的渠道,也搞不清楚哪些政策是可以享受到的。”被访者A5提出:“以往政策辅导的具体做法常局限于仅把政策条文从头到尾念一遍,对我们没有多大意义;即便想了解相关政策也不知如何寻找对接人,一项政策出台以后,不知道找谁去申请、找哪个部门申报。”被访者B1表示宣传力度不够是导致其对相关政策不了解,进而未主动去寻求政策支持的主要原因之一。被访者C4直言“政策宣传和辅导不够,我们自己主动去寻找政策支持的时候,不知道去哪个平台找”。由此所导致的直接后果之一是被访者对于福建省业已出台的一些“双创”优惠政策缺乏基本了解,其在受访时所提出的一些政策需求其实早有明令颁布。如有被访者曾表示“最好在场地租金方面能够有一些政策扶持”,但福建省在场地租金政策方面已做了明确的优惠规定。

(三)政策执行难以落实,配套细则经常缺位

访谈中发现,“双创”政策在执行过程中存在“九龙治水”“中层梗阻、基层板结”现象,往往难以得到真切落实,且配套细则亦经常缺位。

身为高校教师创业代表的被访者F2指出:“对于高校教师创业,省里已出台了相关政策予以支持,这个大方针没有错,但具体到学校层面,却未制定相应的细则对支持举措予以明确,以确保离岗创业者无后顾之忧”,由此导致他“在顾及职称评定和考评问题的情况下不敢完全离岗创业,必须在满足学校工作量的前提下进行创业,既要满足学校的教学量、论文写作、课题申报、研究生指导等任务要求,又要同时兼顾创业发展,一只脚在学校,另一只脚在企业,严重影响了创业效率”。

在政策执行过程中,申请难现象仍普遍存在。现行“双创”政策在执行过程中存在部分政策条文申请受理难、程序冗繁、便捷性不高的现象。例如,访谈中了解到,在创业者寻求信贷支持时常存在金融机构不甚配合的现象。政府在跟商业银行沟通以推进信贷优惠政策之时,银行多表示同意、赞成、支持,但在实际执行时往往会打些折扣,据了解这主要是因为草根创业者通常没有足够的抵押物,就算政府予以贴息，银行也很难承受项目失败的风险,担保公司同样存在类似问题。其深层次原因在于:一是创业者与金融服务提供方之间存在严重的信息不对称。一方面,前者对后者所提供的优惠政策的申报流程、资质条件、具体条文等并不熟悉;另一方面,后者对前者的发展前景、核心优势亦不了解。二是创业者与金融服务提供方之间存在严重的理念隔阂。对于后者而言,其奉行的是资本信用(抵押物、担保举措)理念,而前者秉持的信用理念则可用“才具信用”来描述,认为自身所拥有的技术优势、才干器识就是一种信用。由于创业创新活动具有高风险、不确定性强、抵押资本少等特性,导致金融服务提供方在提供创业投资、银行信贷、科技保险等金融服务时较为审慎,致使创业者产生申请难之慨叹。

(四)财政金融类政策效用较高,各类政策间效用差异明显

访谈中发现,在各类政策中,创业者多认为财政金融支持类政策对创新创业最具促进作用。其中,税收优惠政策效用最大,金融支持政策次之,而财政补贴政策的作用则逊色不少。

被访者F4表示,因企业被认定为国家规划布局内重点软件企业和国家重点高新技术企业,因此享受了10%的企业所得税税率,对企业发展颇有助益;同时还享受了国家增值税返还政策(销售其自行开发生产的软件产品,按17%税率征收增值税后,对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策);研发费用的加计抵扣政策也很有用,但按目前政策相关规定,很多与企业研发直接相关的费用不能计入税前加计扣除之列,如会议费、差旅费、研发人员培训费等,此规定不甚合理[注]详见《福建省企业研究开发费用税前加计扣除实施办法》第六条规定。;至于各类财政补贴,尤其是专利补贴,主要是鼓励性、象征性的,作用不大。被访者F5表示,由于该公司已被认定为福建省高新技术企业,因此享受到企业所得税减按15%的税率征收的政策,而之前企业按照25%的税率缴纳,由此带来的税收减免效果是显而易见的。

值得一提的是,在访谈中发现,几乎所有被访者都认同创业投资引导资金在创业创新过程中具有重要作用,并都认为福建省“双创”的资金政策惠及面颇为狭窄,力度不足。福建省早在2008年便出台了《创业投资引导资金管理实施办法》,但该资金主要用于:(1)创业投资企业的风险补偿;(2)资助省内创业企业接受省内外创业投资企业投资管理服务;(3)资助创业投资公共平台建设。目前该资金的资助领域较少,难以适应新形势的变化。

除财政金融支持类政策外,创业者多认为人才队伍建设类政策对企业发展较为重要,但目前实施效果尚不理想。如被访者F3指出,一般而言制约创业企业发展的主要因素是资金,但对于该公司之类的高新技术上市公司而言,因其融资渠道很多,故而资金并不是制约其发展的关键因素,其最为紧缺的是各类人才。公司目前主要的人才培养模式是内部培养,从外部引进人才显得较为困难。目前省里出台的人才政策多侧重于引进高端科技型人才,对于企业发展所需的实用型技术人才的引进工作、政策支持力度均不够。访谈中还发现,对于农民工返乡创客而言,人才队伍建设政策亦十分重要。被访者E5指出,合作社想要引进人才非常困难,即便想引进一个技术员也不容易,“花了血本”也不一定能将其留住。人才匮乏严重影响了合作社的创业成效。作为一名返乡大学生创客,被访者E1认为:“总的来说,已有的社保、公积金政策在政府部门、大企业、事业单位已经很完善了,但对返乡农民工和大学生创业者的政策支持力度仍显薄弱”。

五、结论

本研究运用社会网络分析法、访谈法,以福建省“双创”政策工具为例,借助ROSTCM、UCINET等软件对区域“双创”政策工具的构成现状和实施效果进行了分析探讨，结论如下。

第一，区域“双创”政策工具经分类后,可进一步被虚拟化为社会网络中的虚拟行动者,并由此构造出“双创”政策网络中各虚拟行动者之间的关系矩阵,绘制出各类政策图谱对其构成特点加以分析。福建省的“双创”政策工具形成了83个社会网络虚拟行动者,其分类政策图谱显示,已制定的“双创”政策工具存在显著的使用频次差异,供给型和环境型政策工具的使用频次明显高于需求型政策工具。然而结合访谈结果发现,政策对象最为重视、问题反映最为突出的亦是供给型政策(如人才需求类政策)、环境型政策(如财政支持类政策)等,可见“双创”政策工具的使用频次与其实施效果之间并不存在绝对的正相关关系。同时,一些对于企业而言促进效用明显的政策工具使用频次并不多,如政府采购类政策等。由此可见,福建省“双创”政策工具的系统性亦有待提升,应重视政策工具间相互支持、协作互补效用的充分发挥。

第二，区域“双创”政策工具的实施效果尚待提升。以福建省为例,实地访谈中发现其“双创”政策工具在实施中仍存在若干问题。如现行政策工具较为分散,政策体系尚不健全,缺乏顶层设计和统筹规划;对各类政策需求方的诉求特点了解不够深入,政策宣传和辅导的针对性相对不足;政策执行中存在“九龙治水”“政策满天飞”等的现象,配套细则、指南等的制定出台相对滞后甚至缺位;“双创”政策工具的使用频次与其效用间并不存在绝对的正相关关系,如经文本比较发现人才队伍建设等政策工具条文的使用频次较高,但在访谈中却发现其实施效果并不理想等。

本研究的启示意义有二。一是研究成果层面,在区域“双创”政策的实施过程中,地方政府应以“服务性”为第一考量标准,重点关注现行政策工具的适宜性和可操作性,构建并完善“评价—反馈—改进—评价—反馈—改进”的跟踪优化管理模式。对于潜在功能尚未被充分发挥的政策工具,地方政府应在后续“双创”政策的颁布过程中予以充分重视,在“补齐短板”的同时,以“活跃工具”带动“潜能工具”效能的发挥,逐步提升政策体系的系统性和协调性。二是在研究方法层面,与以往用政策绩效指标来评估政策实施效果不同,访谈法可以评估政策的服务效果,服务效果亦是政策实施效果的重要体现。本研究综合运用社会网络分析法和访谈法对区域“双创”政策工具的构成情况进行比较分析,并深入了解其实施效果,仅为政策评估方法的一种综合性应用尝试,其深度与广度尚待在后续研究中不断拓展。