重温“黄宗羲定律”——一个治理语境下的解读

张富利，郑海山

(1.复旦大学 法学院，上海 200438;2.福建农林大学 文法学院,福建 福州 350002)

秦晖先生所总结的“黄宗羲定律”,实是每一次并税式改革后杂派丛生的历史现象的概括,阐析了困惑中国数千年税制改革史的疑难所在。关于并税式改革的学术探讨高潮始于21世纪初。秦晖在调查研究浙江兰溪陈家村的农民用高价回购世代居住的宅基地现象后,认定此为“黄宗羲定律”的当代翻版。尽管秦晖先生指出的问题曾一度引起政治高层和媒体的广泛关注,但“学界对这个关系到我国农民切身利益和社会长治久安的问题,研究极为不足”[1]。

对历朝历代并税式改革的问题,须以宏观历史之维度,从历史的纵横总体联系上加以剖析,将每次并税式改革这一本属于局部时期的事件放入一个宏阔的视野中考量,将其不仅仅定格于几年、几十年甚至一个朝代,而是从数百年乃至整个帝制的历史甚至以未来数个世纪的角度来纵横捭阖,“从历史‘何以如是’的内在因果联系的技术角度来看待”[2]。如果缺乏这种宏阔的视野或缺少长时段的通史眼光,学术研究的“断代本位主义”必然横行,其结论往往是根据当朝的记载轻易得出,当既往的制度史学者高度赞扬历史上某些改革一举解决了长期以来的重大治理难题,但实际上此问题在前朝已曾经被评价为釜底抽薪般“完美解决”过,而且在之后的朝代中又曾反复涌现并不断被朝廷解决且宣称“终结”。就取消力役来说,便是如此:更赋(汉)→丁庸(唐)→免役钱(宋)→银差(明)→摊丁入亩(清)→拉夫派差(民国),可见,绵延数千年的历史中,历次改革曾被后人高度评价成是以赋代役而一举解决了力役,但实际上却反反复复夹缠不清,赋外又生新役成为回环往复的历史性难题。

既往教科书、官方史书对改革较多持肯定态度,而将反对改革者一律打成开历史车轮倒车的“顽固派”“保守派”,比如历史上的司马光、苏轼、黄宗羲、陆贽等反对改革者。然而往往真实的情况却远非如此,即成的结论有可能是历史真实的扭曲。这些先贤并非基于既得利益者的立场反对改革,而是由于敏锐觉察到当时税制改革的深层次问题,主张审慎地循序渐进,对狂风暴雨式的急骤变革带来的社会动荡高度警觉。他们在富国强兵、限制豪门权贵的政治大方向上,与改革者的出发点并无二致。分歧在于诸多反对派的理由，在于反对改革者使用强硬的政治手段和单一化的法治手段将深层矛盾简单化。其是透过改革的局部和短期效果,在朝野上下一边倒的乐观氛围下发出冷静而审慎的声音,目光深远,难能可贵。由于当时的客观条件和历史局限,他们并未对这些深刻而宏大的问题给予真正一劳永逸地解决,以致“黄宗羲定律”成为悬而未决的一大定律。

一、“黄宗羲定律”的旧话重提

21世纪初，我国农村政策有了积极改进,在党和政府的亲农善意下农村税制的改革取得相当的进步，2004年全面取消“农业税”。无疑,这是税费改革的重大进步,但税改后个别地方巧立名目“造费”向农民伸手的状况依然存在。据统计,在农业税全面取消后,“社会抚养费”“土地公积金”等花样翻新的新杂派在地方已悄然出现,更有甚者用征地的方式来代替征税,“卖地财政”一度甚嚣尘上。不过,财税改革是关系到国家治理现代化的重大变革，任重道远，需立足全局，着眼长远，以审慎的态度反思。当下的财税体制，在“制约征税、监督用税”的基本原则上,税收征管现状与现代公共财政的要求尚存差距。因此当下税费改革的成绩和进步值得肯定,但更应看到这种进步的局限所在。据相关统计,2004年税费改革共减少农民负担300多亿,同时取消各种搭便车收费约1000亿,但同时各地以“圈地运动”为代表的土地财政却从农民手中拿走了4000多亿[3]。不过,除了部分无法通过赋税改革而解决的问题外,由于乡村公共服务财政转移支付比例的上升,粮食补贴、农机补贴等惠民政策的出台,截至目前,税费改革可以说在相当程度上兑现了对底层民众“多予少取”的承诺。税费改革近年来至少在涉农税赋上少有杂派的回潮,“黄宗羲定律”在形式上好像并未出现。然而我们必须敕始毖终,对税费改革的成就应时刻惕怵而清醒评价。在税费改革后高扬“中国从此告别皇粮国税、走出几千年来未能破解的‘黄宗羲定律’”之类的宣传铺天盖地,舆论一边倒,但至少目前,如此的结论尚早,亦有轻率的嫌疑。

其原因在于,历史上“黄宗羲定律”周期很长,十余年时间远不足以做出结论[4]。我国2004年以来的税费总的导向是“并税除费”,相比杂费的名目繁杂,“税”显然更容易规范,“并税除费”的思路也在减少民众负担上起到了立竿见影的效果。不过,一旦征税者失去了体制、传统上的外在制约,“量出制入”的财政出现则是必然,杂派回潮也是迟早的事。为此,国家直接取消农业税,旨在一了百当。但是,取消税赋也意味着基层财政的财源消失,之前由税赋来承担的公共服务则只有两种出路:要么完全依赖于国家财政拨款,要么以税改费的老方法增加财源。如此,以“并税除费”始,以“免税收费”终,这显然背离当初改革的主旨,原本要将税赋规范一以统之取代杂乱无章的杂费,其结果却反而让不规范的“费”鸠占鹊巢。虽然目前尚未出现这种情况,但这并非杞人忧天,当下的公共服务是由国家财政承担,如果未来公共服务的需求程度一旦发生变化,而中央财政的增加速度又放缓,杂派回潮极难避免。而且,“黄宗羲定律”本质是朝廷与民众的博弈怪圈,用当下政治哲学的用语来表达,也就是政治国家与公民社会的问题。

自1994年我国实行分税制开始二十余年来,国家财政的能力始终远远高于社会经济和民众收入。除了中央、地方税赋,如果将各行政部门的各种费用及各国有垄断部门的经济收入计算在内的话,我国政府在国民财富的比重显然远远超出其他国家[5]。在中央财政的迅速扩张与投资率的不断提高的同时,居民消费占GDP的权重却持续下跌,近年来几乎已步入全球最低行列。仅就农村来看,由于在制约征税、监督用税上普遍收效甚微,目前民众的大部分公共服务是由国家财政负担,这也构成了“黄宗羲定律”突围成功的最主要因素。“财政作为政府基本公共服务支出的主体”[6]的普遍现状,使得我们不得不居安思危未雨绸缪。无独有偶,关涉民众切身利益的电价问题就曾出现过“黄宗羲定律”。21世纪90年代初为支援三峡工程建设，国家以电费涨价方式在全国范围内加征“三峡建设基金”，然而三峡竣工后各方却均遗忘了这项加征，继而开征“水库移民后期扶持基金”，仍以涨价方式归于电费之中。据统计，仅2004和2005这两年的“水库移民后期扶持基金”就已达三峡总投资的89%.然而移民结束后这笔费用同样被忘却，进而悄然成为常规电费的一部分，这种已经包含之前若干加征的电费已经被民众逐渐默认，今后若有用度，仍可按既往惯例在此基础上加征。从表面上看，电费与税赋不同，但国家垄断的前提下，电费本质上与赋税并无不同。再比如，燃油税与其他国家垄断利润同样，在本质上也具备赋税的属性，而其也存在着与电价上涨极为相似的现象。据童大焕先生统计，国家发展改革委2006年6月28日下发特急文件调整电价，全国上网电价平均上调11.74元/千千瓦时，销售电价平均提高24.94元/千千瓦时，相当于销售电价每度上调2.494分钱。很快，全国各地都做了不同程度的电价调整，而且不必听证，因为这是“国家政策”。显然，让各地根据总政策方针自行调整，是一个缓兵之计，目的是把质疑的对象分散到各省，同时即便有人想走法律程序对涨价提出质疑，也必须各省“各个击破”，无碍于全国的涨价大局。虽然，事实上现阶段不可能遭遇这种抵抗力量。 但当初建三峡工程筹措资金的时候，国家从1993年起设立了三峡工程建设基金，决定除西藏自治区、贫困地区排灌用电外，每千瓦时电加征3厘钱用于三峡工程建设，1994年起每千瓦时电征收4厘钱。13年过去，以平均每年用电1.5万亿度、平均每度多征4厘钱计，全国人民光从电价上已经为三峡工程贡献了780亿元人民币，接近整个三峡工程一半的投资了。可他们到最后既不是该工程的股东，也没有从该工程的最后发电中受益，反而还要不断地为该工程的“后续工程”———移民扶持买单。童大焕先生指出，2004年每度电平均上涨2.84分，2005年平均每度电又提高2.52分，以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，消费者多支付约1600亿元，这几乎相当于一个三峡大坝的总投资(1800亿元)[7]。

秦晖先生指出，非农领域也存在着“黄宗羲定律”，较为典型的代表便是实质为“税外之费”的“燃油税”[8]。燃油税出台的宗旨就在于是减少杂费，“并税除费”，其伊始已包括养路费等其他费用。而其出台未及两月，各地交管部门纷纷将二级公路升格为一级公路以分段计费，上海、重庆、天津三大直辖市由于城区面积过大，便通过加征“路桥使用费”等方案继续保留燃油税外的费用。这其实已大大违背了燃油税政策的初衷。燃油税是机动车主的有偿使用，其中已经包括了道路使用、尾气治理等相关费用，然而正税之外再开征其他费用，显然是税费的重复叠加。由是观之，并税除费的“黄宗羲定律”距离今日之我们并不遥远。

追溯往昔,苛税如猛虎;复观今日,改革似春潮。历史上并税除费的改革后其他费用再旁逸斜出,跨度最少也在十数年甚至数十年,然而现实社会中种种税费改革后杂费枝蔓重出的时间最短不过几个月,可见,如历史定律般的“黄宗羲定律”并非如人们认为那样随着时间的推移、制度的变革就埋没进了历史的尘埃,反而在现代社会中仍然有其生存的土壤。在理论上,不论税率高企或是低下,“黄宗羲定律”的循环在国家转型期的改革中都不应出现,然而现实中,这种悖论远远不只存在于电费、燃油税等领域,诸多关涉垄断利润的范围内都或多或少的这个问题。由此看来,当下的税制改革并未完全解决这一由来已久的问题,至少未能像媒体描述的那样一劳永逸地根本解决,“黄宗羲定律”尚未寻求到破解之道。

所以,“黄宗羲定律”的求解并非是今日之人们与埋入历史尘埃的古人之间的对话,更非是以今日已成为所谓“普世价值”的理论去量度根植于中国自身社会结构的独特问题,在当下的转型路口,重提黄宗羲问题的现实意义不在于以史为鉴,在时过境迁照中旧事重提,而是假手“黄宗羲定律”的旧瓶装今日改革转型之新酒,以化解中国当代社会的治理困境和潜在危机。

二、蠡测传统社会发展中杂税的演变轨迹

溯本清源,“黄宗羲定律”究竟在历史中如何演进?对这一解读中国历史的隐性密码,须明晰其演变轨迹。基于治理的深层次原因,古代朝廷运用至上的权力通过赋税以及税外加税、费外加费等鳞次栉比的繁多名目,将社会民众的财富持续不断地向上吸纳,而同时各级地方政府也绞尽脑汁用千奇百怪的方式榨取民脂民膏。除了千百年不变的正税——“皇粮国税”外,帝制中国下民众承担的各种赋税情况大体如下。

(一)巧立名目,设立“鼠雀耗”“火耗”等诸多新奇庞杂的税目进行多重课税

这些名目繁多的杂税曾在相当长的时期内成为地方政府的主要财源。明代旧制,粮户向朝廷上缴粮税时要加耗,其原初意图是用于补充税粮运输过程中产生的盗窃、消耗、运输费用等常规损耗。明初民田每亩起科五升,已带七分耗;至成祖迁都北京,江南税粮通过漕运北上时,“一切转输诸费,其耗几与正额等”[9],甚者“率三石致一石”[10]。有学者研究得出,“漕粮加耗的比例为55%”[11],而在上述“耗”的基础上又衍生出“火耗”一名。赋役征银后,按照规定地方需要制造一定标准的元宝向中央解运,所以百姓交纳的散碎银两须熔铸成元宝,而熔铸过程中的损耗之即火耗,“有火则必有耗,此火耗之所由名也”[12]。

火耗作为重要的附加税形式第一次在法律中予以明确规定,始于万历中兴的张居正“一条鞭法”。火耗是解送正税钱粮的附加费用,其设立的初衷在于弥补白银在熔化为大块银锭并解送中央政府过程中无法避免的正常损失。尽管熔铸银两实际的损失仅仅百分之一二,但地丁钱粮的火耗率从明末到清初始终处于不断上升的状态。“同时,火耗这一术语包括了几乎所有依一定百分比的、普遍性的又没有特定名目的加派。”[13]明代中期以后,本来作为附加税的火耗却成为正税,“盖不知起于何年,而此法相传,代增一代,官重一官,以至于今。于是官取其赢十二三,而民以十三输国之十;里胥又取其赢十一二,而民以十五输国之十”[14]。到了万历年间,“遵行日久,官府借口验封,加收火耗至一钱、二钱,屡经严禁不遵”[15],可见火耗已成常例,绝难革除。

① 道光三十年时,财政危机已现端倪,户部存银尚不足朝廷五个月开销。大学士文瑞奏道:“内努所存数百万,现用五十万。内务府南库久已告磐,北库所存约不过十余万,纵使以此接济业己不敷。而况军兴未艾,无日成功,源源请钠又将何以应付耶……水旱无定,难以预期,是财用将竭而补葺无方,深堪惧也,现在户部库存不过支三、四两月,兼之道路梗塞,外解不至,设使一旦空虚,兵钠亦停,人心碎变,其势岌岌不可终日。”上疏可说将清政府财政窘迫情形描绘得淋漓尽致。参见罗玉东《中国厘金史》,上海财经大学出版社1999年版,311-314页。

② 北宋熙宁、元丰年间，朝廷对各地方政府制定了以盐、酒为主要禁榷商品的销售指标，同时实行“殿最法”，定期评选优劣典型并对超额完成指标的官员给予奖励的“元丰赏格”。

1840年后,太平天国为代表的农民起义不仅造成了清廷的政治、军事危机,还耗尽了户部库存,让本已疲弊的财政更加困顿不堪①。咸丰年间不得已设置厘金局,最终成为常态。“当时军需孔亟,筹款维艰,厘金虽自四年奏准,实则三年已先举行,兹谕权舆也。是年春金陵失陷,饷源枯竭,太常寺卿雷以諴治军扬州,始于仙女庙倡办厘捐。”[16]厘金成为通例后,被各省督抚牢牢把持,“因地制宜,时有变更”[17],既无以往成例可循,又无相应的财政监督,极大分散了中央的财政资源,全国统一的财政制度始终不能建立。

在创立之初,其弊端已然显露。“大江南北,捐局过多,官私错杂,……苛敛行商过客,假公济私,包送违禁货物,甚至聚众敛钱,以钱聚众,……商民无不受害。”[18]地方督抚需要地方绅士等社会力量的支持方能贯彻执行,而从上至下又无任何相应的规定,舞弊的范围和程度令人触目惊心,“十分之耗于隶仆者三,耗于官绅者三,此四分中又去其正费若干,杂费若干,国家所得几何”[17]。厘金制度对民众财产的侵夺、社会经济的阻碍、地方割据势力的形成,均有严重影响。

至此,一个需要特别注意的现象出现了,可谓“黄宗羲定律”的又一次再生。按照厘金制度设立的初衷和清廷惯例,其本应随着太平天国内乱的平定而取消,皮之不存,毛必不附,厘金的废除是顺理成章的事情。故此,同治三年七月左副都御史全庆奏请裁撤各省厘局,然而以其中官文、郭嵩焘为代表的势力竭力反对[17]。加之当时本已困顿不堪的财政状况是客观现实,清廷下诏允许各省保留厘金分局,抽取厘金,厘金因而成为常制。本为临时性、非常备的税赋却最终成为定制,实为“黄宗羲定律”的翻版。随着清末“仿行立宪”失败,清廷整顿财政成为泡影,厘金制度也随之消灭。

(二)禁榷制度为盐、茶、酒、醋专卖提供了垄断权的合法性便利

禁榷制度作为帝制中国一种特殊的国家垄断经营制度,始于汉武帝盐铁官营,“是国家凭借其行政特权将一些重要的商品的生产经营权收归政府,从而获得其正常经营利润和垄断收益的经济行为”[19]。可见,实施禁榷制度的目的即垄断特殊行业的经营利润,牢牢掌握某些重要商品的经营利润和垄断利润以解决财政问题。尤其盐铁等百姓日常生活必需品需求量大,政府对官榷乐此不疲,从早期的“立年额,官自出卖”[20]一直发展到后来用物质和精神激励地方官员的“元丰赏格”②。这种将民间财富攫取到国库的结果是让民间市场的发展始终笼罩在政府控制的阴影下,更为政府与商人的沆瀣一气提供了便利,史载“百姓以安平无事之时,有愁叹抑配之苦,至弃产流徙,遂转而为盗,莫之能禁,甚可悯也。立法不良,以至于此”[21]。这种与民争利的现象到了明清不仅未曾改善,反而变本加厉。“盐价日腾,民不能买,尤苦淡食。县官既畏考成之获罪,又与商多有交,于是任商开价,按丁发盐。”[22]禁榷制度虽不以抑商为目的,但在帝制中国商品经济尚未活跃,商品流通范围较为狭小的社会经济条件下,朝廷将民众需要的主要商品纳入专营轨道,杜绝了市场竞争,商人的活动空间和获利机会都被减损,摧毁了“藏富于民”的王道治理根基,最终形成了抑制商业的客观结果。

由此,帝制中国的政府一方面通过暗中渠道,利用禁榷制度垄断盐、茶、酒、醋等专卖形式掠夺民间财富,另一方面通过采办、进御、上供、采造、织造、采木等机会用征调方式剥夺社会财富,同时更有御用官商占据通衢要道开设“皇店”“官店”牟取暴利。当农耕社会的财源枯竭后,长期横行的官僚主义[注]黄仁宇先生认为,官僚主义(bureaucratism)是一种中央集权的特殊办法,其渊源是:“皇帝派遣官僚到各处向全民抽税”。参见黄仁宇《赫逊河畔谈中国历史》,生活·读书·新知三联书店1997年版,第158页。导致的社会动荡和战乱的危险便显露出来,一次又一次自上而下的并税及经济、政治改革便开始了。然而整个社会制度在官本位的主流文化下,所有官员、官商都是借了皇权制度之东风才得以获利,从朝廷到地方、从江湖到庙堂,上上下下的利益已经在帝制政治制度基础上错综复杂地交织在一起,已成针插不入水泼不进之势,在这种大背景下的改革只能是保证已有财政收入或小幅度裁剪税收的修修补补措施,民众的税负自然无法得到根本上的改善。但是历史上的并税式改革在相当程度上确实减轻了民众的纳税负担,社会矛盾得以缓和、社会秩序得以稳定,在当时无疑具有进步意义。但是,在帝制中国的根本政治制度未曾改变的情况下,具有积极意义的局部改革并无法彻底解决“黄宗羲定律”中的杂派再生问题,在杂税、劳役等各种名目繁杂的税费压力下,一波又一波的暴动就此起彼伏地出现了。并税式改革在极大意义上也意味着帝制中国的财政制度甚至政治制度在不断走向尽头,并将整个社会带入万劫不复之境。

由于政府的机构过于庞杂,所以朝廷及时、足额发派各级政府的办公经费是相当困难的事情;又由于不断增加的官吏人数,高薪养廉的路径也被堵死了。在人浮于事、派系林立的官场政治中,官吏们老成持重,宦术深沉,“遇事多敷衍趋避,不肯担当”[23]。而且,在财源单一、经费短缺的情况下,帝制时代的中国财政显然是“吃饭财政”,财政税收始终吃紧，财政秩序混乱，在官吏薪俸微薄的境况下各级政府在预算外极力谋求利益也是情理之中的事情。这让朝廷陷入进退维谷的两难处境：税收少便难以维持尾大不掉的行政机构;征税多却会让经济萎靡、民生艰难,往往权衡的结果是走一步看一步。在财政赤字出现、政府日常运转都显吃力的情况下,朝廷“为了自身的生存,只能也必然选择重税的政策”[24]。实际上历代王朝的最高层对地方政府的财政问题了如指掌,但限于中央下拨经费不足而又要完成对帝国的治理,对以火耗为代表的非正式的财力获取手段,只要未超过民众承受能力、未超过朝廷容忍限度、未引起地方民变,则或公开应允或默许不究。值得注意的是,来自苛捐杂税与陋规陈习的银两并非全部到了各级官吏的腰包,其中极大部分而是通过各种渠道在传统社会官僚体制的各个阶层之间持续流动,完成社会资源的整合与再分配[25]。

三、“黄宗羲定律”何以成“定律”?

有学者总结,中国历史所有的政治问题都与财政有重大关联[26],历史上的每次大规模暴动都有民间税负过重的因素作用,每个王朝的覆灭也都与政府机构臃肿庞大导致的财政危机相关联。政府铺的“摊子”过大,官吏的攫取又无休无止,税收增速永远无法和机构膨胀、财政赤字同步,王朝的治理危机蔓延到边边角角,成为整个社会不能承受之重,最终引发庙堂内外全方位的政治危机。在政治危机出现后,帝制王朝便是危机四伏的火药桶,任何一个外来的微小事件都会成为让其爆炸的导火索。从秦汉至明清,王朝末期的并税改革往往沦为了竭泽而渔、虑不及远的权宜之计,一时的财政收入提高对整个王朝的政治无济于事,最终覆亡。而新王朝在初期能够休养生息,轻徭薄赋,藏富于民,但从中期开始又往往堕入集权制度的政治经济周期律,政府机构不断叠加，贪腐成为官场的普遍现象，苛捐重税让民怨四起,此时往往伴随愈演愈烈的党争,最终走上前朝的覆辙。回溯帝制中国的每个王朝末期,都有以财政税收为中心的变法,锐意进取,在大厦将倾之时意图挽狂澜于既倒,诸如桑弘羊盐铁专营、刘晏盐粱新政、王安石熙宁变法、张居正万历中兴,都曾在短期内卓有成效,但并未能改变王朝覆亡的命运,甚至加速了王朝的土崩瓦解。因而,隋唐以后的帝制中国呈现出一个“小政府→大政府→财政危机→政治危机→并税式改革→社会全面政治、经济危机→覆亡”的治乱循环死结。

毋庸置疑,普遍存在的“官冗”消耗了朝廷财政,是税费增加的一大重要因素。机构膨胀、官吏冗多是帝制时代的通病,绝非一朝一代所独有。诸多朝代在政治清明时期都有过裁汰冗员、整肃朝政的措施,但随着时间稍移,所取得的些许功效也化为乌有。究其原因,历代王朝不断削减中央与地方的权力,导致上下相制,内外相维,叠床架屋,人浮于事。朝廷由于财政压力不断对地方各级政府施压,皇帝也不断下诏要求对各级官吏严加查察,于是一大批管官的官应运而生,官吏的绝对数就增加了。帝制中国下,赋税落实的最后一级行政机构是县衙,在各种考核中,赋税是一项重要指标,县令无法按时完成这项任务而丢官罢职的事例并不鲜见。在传统的物质技术条件下,将赋税的征收细化、落实到每块田地、每户人家需要大量人手,县级衙门有限的正式编制显然远远不足,县官不得不增派庞大的编外人员,让其协助县衙征税。据《吴江县志》的记载统计,明代吴江县的编外“准公务人员”遍及从县衙的辅助书吏、文案先生、衙门差役到乡以下的粮、里、甲、圩长等,名目有29种,计13 716人,加上其他派出的编外人数,总额超过了17 000人[27]。现代媒体动辄言说中国古代县级政府机构非常精简,实际上是因为他们并不明晓古代中国官吏制度的底细。

“中国政治上的中央集权,地方没落,已经有它显著的历史趋势,而且为期已不短。地方官一天天没有地位,地方政治也一天天没有起色,全部政治归属到中央,这不是一好现象。”[28]为了减少皇权的威胁,对内加设机构削减宰相职权[注]秦设宰相,以“掌丞天子,助理万机”(大汉书·百官公卿表上)；汉代由一相专权改为三公并相,宰相办公同设“三府”,属员多达三百余;隋代为分宰相权创三省制;唐代又改为中书门下政事堂制,宰相多达十几人;宋代又加设参知政事,一相四参或二相二参成为常例；明废宰相设内阁,人数多达4～7人。值得注意的是,随着分权机构的叠加,宰相权力的缩减,皇帝集权程度加大,到了清代已达至专制顶峰。参见杜雅萍《皇权与相权》,江西人民出版社2007年版。;对外,设立各种官职以分散封疆大吏的财政、军事、人事权限[注]从秦至隋,地方官吏只有郡县两级,称谓不同但基本集地方大权于一身;唐代开始设按察使、黜置使以分其人事大权;宋代设通判后,又加设漕臣、宪臣、帅臣、仓臣四司；明代除了中央设御史台、六科给事中外,地方设布政使、按察使、指挥使直辖中央；清代在总督、巡抚外又设学台、藩台、臬台、道员等,更加繁复庞杂。参见张文芳《中国历代官吏制度》,劳动人事出版社,1987年版。。庞大的官吏规模几乎让中央政府也无法控制,“官冗之患,所从来尚矣”[29],其导致的沉重财政税收也就成为社会民众欲罢不能的负担。历代王朝财政支出中,官俸必然是当之无愧的大项。唐代的中央财政支出中,“最多者兵资,次多者官俸,其余杂费,十不当二事之一”[30],但实际上兵资中也包含了军队各级官职的俸禄,这一部分是与普通官俸重合的。北宋由于外患严重,“兵冗为大,其次又有官冗”[31],庞大的官冗开支让宋初的国库充盈到收支折抵再到财政赤字[注]北宋太宗至道末年(公元997年),全部财政收入为2224万贯,盈亏对半;仁宗皇祐元年(公元1049年),全部财政收入为12 625万贯,无结余;英宗治平二年(公元1065年)财政总收入为11 613万贯,支出为12 034万贯,加上非常支出1152万贯,财政赤字达1573万贯。数据参见李炜光《威权主义与黄宗羲定律》,载《经济活页文选》2003年第4期。,仅仅用了不足百年,由此,从太宗到英宗的数十年间,赋税也就随之增加了五倍。明代更甚,“国家经费莫大于禄饷”[31]的巨大压力让首辅张居正不得不改弦更张,变法图强。

在经济发展迟缓和资本主义无法产生的大环境下,匮乏的经济资源让尾大不掉的政府愈发捉襟见肘运转吃力,而畸形的行政体制又妨害了社会经济的良性发展,不仅拉大了社会阶层的贫富差距,重赋也导致了大量手工业和农业群体的破产。相比其他行业的含辛茹苦,仕途让个人和家族在获得巨大荣耀的同时也显然比其他职业更稳定。书中自有黄金屋,仕途更是成为人们实现成功最有价值的途径。“自隋唐以后,中国进而经历了从门第社会向科举社会、士大夫社会的转变”[32],并最终确立了牢固的官本位社会意识基础。自隋唐尤其是北宋以降,科举制史无前例的繁荣让传统中国的结构成为一个“平铺的社会”[注]钱穆先生反对将西方的“封建”“专制”概念机械化照搬到中国,其将帝制中国社会称为“平铺而无力的社会”。参见钱穆《中国社会演变》,载于《民主评论》1950年2卷8-9期。。科举制度作为一种绵延数千年遴选精英的体制,表面上似乎与财政制度无关,但“实际上却深刻影响了国家财政制度与财政实践的重大转变”[33]。伴随科举制盛行的是官不世袭、遴选公开的政治成例,这尽管带来了传统社会流动性和上下流动幅度的加剧,但客观上也确实使传统中国的政治文化表现出一种“臃肿的毛病”[28]。“不仅如此,在科举等级制下,单凭财富的积累,很难获得社会地位的提升。”[34]其原因在于,奠基于科举制度的官本位意识是:人的社会地位、人生价值与其拥有的财富多寡并无联系,社会评价体系是以科名等级[注]科举功名基本让个人的政治前途定型,不仅进士、举人、贡生、秀才的身份决定了他们的地位,宋代、明代、清代,政治上飞黄腾达的名士无一例外是进士出身；而且即使同为进士,也分三个等级——进士及第、进士出身、同进士出身,不同排名的出路也不同,一甲的三人,授翰林院修撰、编修,等于直接进入皇帝的顾问团,二甲则授庶吉士、主事、评事、推事等,而三甲大部分只能授予知州、知县。可见,进士是科举的终点,也是仕途的起点,殿试排名基本上决定了其一生的政治生涯。、官职大小、官阶高低作为唯一的评判标准。“官本位”制度下的等级和特权绝大部分无法用金钱购买到,其在货币波动和商品经济的冲击下依然稳若磐石。而且这种等级和特权,“大部分是超经济的,所以即使经济再发展,它也没有受到大的冲击,这也正是它还能延续到近现代的原因”[35]。因而人们想尽一切办法要跻身其中,学子和贫寒之士“以学干禄”；商人则绞尽脑汁利用捐纳、联姻等途径攀附权贵攫取官职,摇身一变晋身士人阶层[36]，或是长袖善舞,取悦权力,和权力结成同盟[注]最为典型的代表则是晚清徽商领袖胡雪岩,其依靠对王有龄、左宗棠的投资而成为红顶商人,阜康银号多达20余处,最终因卷入政治漩涡引发挤兑潮而破产。参见曾仕强《胡雪岩的启示》,陕西师范大学出版社2008年版。。这种稳固的官本位文化形成后牢不可破,造成了两种结果:其一,“居其官不知其职者十常八九”[37];其二,“一职数官,一官数职”[38]。田舍郎一朝得登天子堂后便视“当官为捞取种种社会显性和隐性经济与政治实利的捷径,也是唯一的渠道”[39]和最佳途径。这种旨在做官——发财的惯常做法除了滞碍中国古代经济商业的发展外,还把“从上至下的各级政治官僚豢养成贪官污吏”[39]。见微知著,当政府行政权力的恣意扩张和官本位文化的迅速蔓延,帝制社会事无巨细都由“官”来决定后,千姿百态的官场贪腐也就愈演愈烈,“官久必富”[40],最后一发不可收拾。而且,官僚阶层的俸禄从整体而言是完全有保障的,但依然有诸多官员的地位与收入并不稳定,在官场上晋级往往花费极大的开销甚至背负巨额债务,一旦上任便需要在极短时间内迅速收取回报。“由于没有固定的估价和保障,所以,他们便使出浑身解数来搜刮。当官就能赚钱,是不言而喻的事,只有搜刮过甚才该指责。”[41]帝制末期的明清两代,几乎沦落为官场贪污受贿的竞相比赛赛场。“政府权力全把握在官僚手中,官僚有权侵夺普通公民的自由,官僚把政府措施看成为自己图谋利益的勾当。”[39]

虽然腐败在任何制度下都无法完全避免,但相较于其他政治体制,腐败在无限政府体制下显然是最严重的。史载明代“巡按查盘、访辑、馈遗、谢荐多者二三万金,合天下计之,国家遣一番巡方,天下加派百余万”[42]。官本位文化下的社会官员,公益事业和民力维艰都不是他们要考虑的内容,加官晋爵才是其最大的目的,除了良知未泯的有限少数,绝大部分官员的政绩也仅仅是出于对上级和“乌纱帽”的考虑,民众也就成为朝廷与地方官员的双重牺牲品。如是,政治开明的国君如北宋诸王,尚知节俭自律,但大部分帝王骄奢淫逸实令人骇然。秦皇汉武穷兵黩武耗尽民财自不必说,即是隋炀帝出巡江都,“舳舻相接二百余里,照耀川陆,骑兵翊两岸而行,旌旗蔽野”[43];乾隆帝奢爱下江南,为此甚至罢黜了谏阻的皇后乌喇那拉氏,每次南巡历时四五个月,随驾当差的军人3000名左右,约需用马6000匹和船四五百只,还有几千名民工,用掉了上百万银两,亦给民间带来了极大骚扰[44]。皇帝游玩“役工十余万人,用金银钱物巨亿计”[45],如此巨大的开销,自然都是出在百姓身上,甚至出现了“举国就役”[43]的情况,社会底层民众为皇室的奢靡承担的赋税之重可想而知。

而中国传统社会的皇权主宰着官僚集团的统治格局,既使在政治昌明的时期,受到的限制也相对较少,“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”[46]。这种世俗的权力之庞大,控制了上至朝堂下至江湖的整个社会,君主和民众之间只是命令—服从的关系,“君叫臣死,臣不得不死为忠;父令子亡,子不得不亡为孝”[47]。在这样的意识形态下,臣民没有现代意义上的财产权,尽管平等主体之间的经济交往的正当利益能够得到保障,但这些利益保障的规定与现代法律意义上的权利仍然相去甚远[48]。中国传统社会的财产法律的效力范围是民众之间,而非官民之间[注]此种法律的典型代表如均田制、户婚制度,即使是南宋比较先进的立法——在室女的奁中物和清代的命继制度,也主要是为民众定纷止争。,民众“无尺寸之治柄,无丝毫应有必不可夺之权利”[49],在中国固有传统的影响下争民权之艰难可见一斑。民权与皇权的不对等,导致为君者对社会的征税权力和向民众提供公共服务义务的不对称。君王是“奉天承运”,绝不能从根源上质疑其征税权力来源的合法性,更无需向百姓提供任何法理依据;朝野文官集团治理下的征税也往往因时制法,随意性极大。尽管我们的传统中有着“民贵君轻”的儒家思想,但并没有行之有效的刚性法律制度去约束君主和官僚的权力,历代贪官污吏盈千累万的根源便在于此。儒家先贤们想一劳永逸釜底抽薪,试图通过内心道德修养的药方来“克己复礼”,却收效甚微;法家妄想通过严刑峻法重典治吏,却“奈何朝杀而暮犯”[注]重典治吏最突出的洪武朝,在朱元璋当政的31年中,约有10万～15万贪官被杀,晚年他感叹法家手段的失败:“吾欲取贪官污吏,奈何朝杀而暮犯”，“如何贪官此锁,不足以为杀,早杀晚生”。。征税权受不到制约是导致治理不力、腐败失控的根本原因。赋负的持续加重,非法的摊派也变成敛财工具而合法化,新税渐增、旧税不减、暗税[注]暗税是指百姓在“不知不觉”中缴纳的税,如政府通过行政手段人为压低劳动者的报酬,给付的薪金和正常劳动价格间的差额。类似的还有现代社会工农业产品价格的剪刀差,也属于暗税。出现,最终导致王朝周期性的政治危机,“黄宗羲定律”一次又一次上演。在执政者利益与民众利益的博弈中,关键时刻的选择往往顾此失彼,不承认或认识不到社会病疚的症结源于深层次的政治体制问题,自上而下的改革往往不得善终。征税权的滥用让官民矛盾不断激化,升级为社会的主要矛盾,中国历史上的武装斗争从未像西方一样矛头直指君王,都是官逼民反,“只反贪官不反皇帝”[注]详见毛泽东关于评论《水浒》的批示(一九七五年八月十三日)。,所以社会的稳定首要在于官民矛盾的缓和,而缓和的重要途径就是始终对征税权的扩张防微杜渐。

四、结语

从“黄宗羲定律”的角度审视赋税改革史,至少在国家治理的层面给予我们警示——“不得百利不变法度,工不十倍不换器具”。改革、变法之所以要慎重是由于改革越深彻,造成的风险越大,稍有不慎便会兵败如山倒。“黄宗羲定律”的求解并非是今日之人们与埋入历史尘埃的古人之间的对话,更非是以今日已成为“普世价值”的理论去衡量已成为历史绝响的问题。在当下的转型路口,重提黄宗羲问题的现实意义不在于以史为鉴，在时过境迁照中旧事重提,而是假手“黄宗羲定律”的旧瓶装今日改革转型之新酒,以化解中国当代社会的治理困境和潜在危机。“黄宗羲定律”本质是朝廷与民众的博弈怪圈,用当下政治哲学的用语来表达,也就是政治国家与公民社会的问题。将并税式现象中的重要问题放开出来,把“黄宗羲定律”所反映的各种被遮蔽的法理问题揭示出来,对当下盛行的各种实践提出与强势舆论倾向有别的视角或声音,拒绝用中国的问题去简单诠释西方法治理论,而是深入思考中国当下正在发生的现实问题,才是不断寻求中国大转型时期的治理之道。