推进集体林业综合改革试验示范工作助力实施乡村振兴战略——访国家林业和草原局副局长刘东生

文 本刊记者 耿国彪

乡村振兴战略是党的十九大为中国社会发展描绘出的新蓝图，是党中央对“三农”工作的最新部署，是坚持农业农村优先发展、推进城乡融合的重大战略。长期以来，我国广大农村地区在现代化进程中处于劣势地位，成为中国经济社会发展的短板。至今，在我国广大山区、林区、沙区分布着480个贫困县和许多贫困乡村，这已经成为决胜全面建成小康社会的难点和重点。中国特色社会主义的特点是共同富裕；中华民族伟大复兴的路上乡村不能掉队。因此，加快推进林业改革发展，充分发挥林业的生态效益、经济效益、社会效益，是实现农业农村现代化、促进农民脱贫增收致富的必然选择、迫切需要、重要依托，对实施乡村振兴战略具有重要意义。

从2014年开始，国家林业局先后设立了32个集体林业综合改革试验示范区，在完善产权制度、经营体制、公共财政、金融保险、社会化服务体系建设等重点领域和关键环节开展试验示范。集体林业综合改革试验示范区承担着先行先试、投石问路、压力测试、积累经验、典型示范、以点带面等重要使命，既是改革探路的“尖兵”，也是试验示范的“标兵”。集体林业综合改革试验示范区工作开展已经3年多了，各试验示范区是否完成了各项改革任务？取得了哪些方面的突破？带着这些问题，本刊记者采访了国家林业和草原局副局长刘东生。

集体林改和乡村振兴的关系

国家林业和草原局副局长刘东生

《绿色中国》：党的十九大提出了振兴乡村战略等一系列重大任务，这些与集体林权制度改革息息相关。请问刘东生副局长，推进集体林权制度改革对实施乡村振兴战略有着怎样的意义？

刘东生：党的十九大开启了中国特色社会主义新时代，为林业现代化建设创造了新机遇，对林业改革发展提出了新要求。习近平总书记的报告描绘了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图。十九大报告站在中国发展新的历史方位上，对加快生态文明体制改革、建设美丽中国进行了全面部署。十九大报告明确提出，实施乡村振兴战略，并将其作为七大战略之一，确定为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大战略任务。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，准确把握新的历史定位和我国社会主要矛盾，深刻领会林业在推进生态文明和美丽中国建设中的重要地位，充分认识林业对实施乡村振兴战略的重要作用，认真贯彻落实中央各项决策部署，全面提升林业改革发展水平，推动林业现代化建设不断迈上新台阶。

集体林业对于乡村振兴至关重要，实施乡村振兴战略，必须深化集体林权制度改革。首先，集体林区是实施乡村振兴战略的主战场。我国一半以上的国土面积是农村地区，40%以上的人口生活在农村地区。从土地结构上看，我国有28亿亩集体林地，约占农村集体土地的40%，是实施乡村振兴战略的重要资源；从人口结构上看，一半以上的农村人口生活在山区林区，林业改革发展的主力军是农民，主要受益者也是农民；从收入结构上看，集体林区林业收入占农民收入比重总体上达五分之一以上，有的高达三分之二，林业发展是乡村振兴的重要阵地。因此，振兴集体林区是振兴乡村的应有之意。集体林区资源优势明显，发展潜力大，带动辐射力强，实现集体林区振兴，能够加快促进农村经济发展和农民增收致富，率先形成重点突破，有力带动乡村振兴战略的整体推进。

其次，发展集体林业与实施乡村振兴战略的总要求高度契合。产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，是实施乡村振兴战略的总要求。长期以来，我们推进集体林业发展，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动经济社会可持续发展等方面的重要作用，与乡村振兴战略的“二十字”总要求是高度统一、完全一致的。发展绿色富民产业，就是为了实现产业兴旺和生活富裕；绿化美化乡村，就是为了实现生态宜居；倡导爱绿护绿，就是为了实现乡风文明；创新集体林业管理服务机制，就是为了实现治理有效。大力发展集体林业，激发集体林业活力，改善农村生态，促进兴林富民，完善林业治理，对于乡村振兴战略的顺利实施具有不可替代的重要推动作用。

第三，深化集体林权制度改革是实施乡村振兴战略的重要内容。深化改革是乡村振兴战略的重要内容，十九大报告要求，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济；发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系；促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。前年国务院办公厅印发了《关于完善集体林权制度的意见》，去年召开了全国深化集体林权制度改革经验交流座谈会，就稳定林地承包关系、完善产权制度、引导适度规模经营、强化管理和服务等工作任务进行了部署。乡村振兴战略的主要内容与深化集体林权制度改革的主要任务密切相关、紧密相连、深度相融。深化集体林改，完善集体林权制度，既是服务乡村振兴战略大局的必然要求，也是乡村振兴战略的重要组成部分。

集体林业综合改革试验示范工作成效

《绿色中国》：推进集体林业综合改革试验示范工作，是深化集体林权制度改革的关键举措。从2014年开始，国家林业局先后设立了32个集体林业综合改革试验示范区，在完善产权制度、经营体制、公共财政、金融保险、社会化服务体系建设等重点领域和关键环节开展试验示范。请问刘东生副局长，通过3年的试验示范工作各地取得了怎样的成效？

刘东生：全面深化改革是一项复杂的系统工程，开展改革试点，探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的经验做法，这是中央的明确要求，也是行之有效的科学方法。集体林业综合改革试验示范区承担着先行先试、投石问路、压力测试、积累经验、典型示范、以点带面等重要使命，既是改革探路的“尖兵”，也是试验示范的“标兵”。集体林业综合改革试验示范能否迈开步子、趟出路子，直接关系集体林权制度改革的成效。随着乡村振兴战略的实施，集体林权制度改革越向纵深推进，遇到的硬骨头越多，越要鼓励大胆试验、大胆突破，通过加强试验示范工作，打破僵局、走出困局，真正发挥对改革全局的示范和带动作用。

3年来，各试验示范区认真贯彻落实中央决策部署和国家林业局的要求，立足当地实际，深入调查研究，精心设计方案，认真组织实施。32个试验示范区先后成立了改革领导小组，99项试验内容转化成了政策成果，其中省级政策11项，投入改革专项工作经费3700多万元，开展指导、监督6500多人次。经过坚持不懈的努力，这些改革“试验田”深耕细作、渐次开花，试验示范工作取得了重要进展，为全面深化林业改革积累了宝贵经验，为完善相关体制机制和政策法规提供了实践依据。

（一）“三权分置”改革稳步推进。在坚持家庭承包经营长久不变的基础上，探索开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”，是一项重大制度创新。承担这项改革任务的各试验示范区建章立制，完善政策，加强扶持，积极稳妥推动改革试验。一是建立林地经营权流转证制度。浙江丽水、河南信阳、湖北恩施、湖北襄阳、湖南怀化等地制定出台了《林地经营权流转登记管理办法》，在明确林地所有权和承包权的基础上，对通过流转取得林地经营权的，发放林地经营权流转证，实现承包权与经营权分离。林地经营权流转证是林地流转关系和权益的有效凭证，也是林权抵押、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明，目前累计发放经营权流转证面积6828.45万亩。二是开展林地经营权流转证抵押贷款。在承包权与经营权分离基础上，赋予经营权证抵押、贷款的权能，推动金融机构开展经营权抵押贷款工作。目前，浙江龙泉、福建三明、辽宁本溪、江西赣州等16个试验示范区开展林地经营权流转证抵押贷款试点工作，累计贷款1.16万笔，贷款金额28.54亿元。三是建立了工作机制。承担这项改革任务的试验示范区都建立了林业、发改、财政、土地等部门参加的联席会议制度，定期研究解决工作推进中的问题。这些改革探索切实保障了农民的承包权益和经营者的经营权利，有效调动金融资本和社会资本进山入林，促进林业适度规模经营。

（二）林权流转制度机制逐步完善。各试验示范区着力完善制度机制，加强政策引导，创新流转形式，规范流转行为，积极稳妥流转集体林权。一是完善林权流转管理制度。四川成都、云南昆明、湖南浏阳、北京房山、重庆南川等地制定出台了规范林权流转的政策文件，建立工作机制，完善工作规程，鼓励以多种形式开展林地流转。湖南省制定了《工商资本参与林权流转管理办法》，明确工商资本参与林权流转的条件、程序、权利、义务，强化林业主管部门在林地流转资格审查、提供流转服务、搭建流转平台、建立扶持机制等方面的职责，促进了工商资本参与林权流转管理的制度化规范化。二是建立集体林权流转指导价制度。成都市制定了林地林木分级评价机制和林权流转基准指导价格机制，分区域、分林种、分树种、分龄级对林地林木流转提出指导价格。四川巴中市巴州区制定了6大类46小类指导价，在农村产权交易平台上发布，并根据市场行情变化更新。这些创新举措有利于解决林权流转中操作不透明、信息不对称、服务不到位等问题，维护了林权所有者的权益。三是建立林权流转风险评估与防控机制。成都市推行林权预流转制度，探索林地流转履约保证保险，防范各类风险，保障林农权益。通过完善林权流转制度机制，促进了林权规范有序流转，各试验示范区林权流转面积累计达1498.34万亩，比2014年增长16%，整合了林地资源，优化了生产要素配置，提高了林业生产效率。

（三）新型林业经营主体蓬勃发展。各试验示范区采取有力措施，鼓励发展家庭林场、股份合作林场、林业专业合作社等新型林业经营主体，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。一是对新型经营主体进行认定。重庆永川制定了《新型林业经营主体认定管理办法》，对达到一定规模和条件的新型林业经营主体进行认定，并赋予其在享受财政补贴政策时的优先权。二是加强政策支持。安徽宣城对新型林业经营主体实行“三补三优先”，即林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受，允许其在经营林地范围内建设林业生产性用房。三是建立奖补制度。江西赣州对符合一定要求的林业合作社、家庭林场（专业大户），按上年净增流转面积每亩50元的标准予以奖补，林业合作社每个最高奖补5万元，家庭林场（专业大户）每个最高奖补3万元。四是优化管理服务。福建沙县开发专业软件，建立林业数据库，对全县林业经营主体实行网上管理服务。将林业行政服务窗口延伸至各林业站，实现不出乡镇便享工商注册、税务登记等业务办理。3年以来，各试验示范区累计新增林业龙头企业670个、林业专业合作社4186个、专业大户3732户、家庭林场2668个，股份合作制林场229家，新型林业经营主体加速发展壮大。

（四）森林经营管理制度不断创新。各试验示范区积极探索，创新体制机制，推动实现森林培育、经营良性循环，提升森林综合效益。一是探索以经营单位为基础编制森林经营方案。江西赣州推动编制森林经营方案的主体多元化，将编制主体扩展到集体林场、家庭林场、股份合作林场、村集体和林业企业。福建永春对经营面积133.3公顷以上且规范运作的新型林业经营主体，财政出资补助编制森林经营方案，并给予采伐限额指标倾斜。8个开展这项改革试验的试验示范区按经营单位共编制森林经营方案120个。二是探索放宽商品林采伐审批。贵州六盘水实施皆伐伐区小班经营法，伐区面积以小班或自然地形为界线划定，极大方便了林农生产经营活动。福建沙县将采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单项控制；将“林政管理业务应用系统”延伸至乡镇林业站，做到林农足不出乡镇就可办妥林木采伐手续。三是探索创新公益林管理机制。湖南怀化、陕西宁陕、河北赞皇等地试点放活公益林经营权，在不破坏森林生态的前提下，除国家一级公益林外，可适度开展林下经济等非木质资源开发利用。湖南怀化引入第三方托管，组建专业护林公司，政府将公益林管护资金、防火经费等费用集中整合，向护林公司购买管护服务。四是探索实施重点区位公益林政府赎买政策。重庆永川开展集体公益林赎买试点，由永川国有林场采取租赁方式，对张家湾林场4369亩林地的剩余62年林地经营权进行赎买。福建永春将重点生态区位的商品林纳入生态公益林储备库，县级森林资源补偿费重点用于赎买、置换、补偿，逐步将重点区位内商品林调整为生态公益林。这些有益的探索破解了森林经营管理中的难题，调动了农民经营森林的积极性，提高了森林管护水平和经营效益。

（五）财政扶持和金融支持持续加强。各试验示范区通过加大投入、创新机制、搭建平台等方式，强化财政资金杠杆作用，吸引金融资本和社会资本支持林业发展。一是建立林业补贴普惠制。成都市按照“保护性补助+发展性补贴”的方式实施政策引导，将符合林业发展规划的项目全部纳入林业补贴范围，每年投入保护性资金和发展性资金5500万元和1亿元以上，发展性资金补贴覆盖80%申报主体。二是拓展林权担保物范围。浙江丽水试行公益林补偿收益权质押贷款，林业部门出具收益权证，人民银行征信中心负责质押登记。以未来10年的公益林补偿金收益作为质押，发挥公益林补偿金的倍数效应，盘活生态资产超过6亿元。这项改革已在浙江全省推开，倍数扩大到15倍，每年可发放质押贷款200多亿元。三是创新林业金融产品。四川成都、福建三明、河南栾川等地分别推出“按揭贷”、“农贷通”、“福林贷”、“林保贷”等普惠林业金融新产品。四是组建林权收储机构。福建三明、安徽宣城、湖南怀化等地成立国有、民营、混合所有制等林权收储机构，为林权抵押贷款提供担保和托底收储等服务，推进森林资源资本化。五是健全林业信贷风险防控机制。浙江龙泉推行村级合作社担保林权抵押贷款模式，由村成立担保合作社，对每个农户确定授信额度，如农户发生违约，由合作社风险金进行偿付并处置相应的抵押林地资产，既降低了不良贷款风险，又解决了银行对林地资产处置难的问题。福建三明依托林权收储机构，构建资产评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”的林业金融风险防控机制，为金融资本注入林业打开通道。六是完善森林保险制度。重庆永川建立灾害预防保障措施及森林防火气象预警指数保险，灾害未发生时，保险公司提前介入，共同采取防灾措施。福建永春、贵州毕节扩大森林保险覆盖面，将商品林纳入政策性森林保险。3年来，各试验示范区林权贷款种类增加16种，贷款金额增加近140亿元，涉林小额贷款金额增加64.6亿元，有力支持了集体林业发展。

（六）林业服务体系进一步优化。各试验示范区着力创新林业社会化服务，为林农提供更加方便快捷的服务。一是简化行政审批手续。湖北恩施将林业行政审批、林权管理服务等职能下放到乡镇林业站，乡镇设立林业服务窗口，重点林业村建立林业服务代办点，实行一站式咨询、受理、办理、代办林业行政审批、政策咨询、技术指导等事项，打通了林业服务最后一公里。二是支持社会化服务组织发展。各地积极培育林业规划设计、市场信息、技术培训、林业有害生物防治等社会化服务机构，将服务推向市场，由政府购买服务。云南昆明建立林业社会化服务机构登记注册制度，使林业社会化服务机构能够享受支农惠农的相关税费减免政策。市级财政每年安排3000万专项资金对林业企业、专业合作社、林农进行补贴，吸引社会力量参与技术推广、信息咨询等服务和林业生产经营活动。三是创新林权纠纷调处机制。河南信阳建立林地承包经营纠纷仲裁委员会，基本实现“户间纠纷不出村、村间纠纷不出乡、乡间纠纷不出县”。湖北恩施实行“律师进村”参与林权纠纷调解工作机制。浙江丽水探索推行政府补助化解争议，对涉及县际以上、面积不大、难以裁决的插花山权属争议，以政府给予一方经济补助的方式进行化解。3年来，各试验示范区的林业社会化服务组织数量不断增加，服务能力明显提升。

扎实推进集体林业综合改革试验示范工作

《绿色中国》：党的十九大描绘了新蓝图，实施乡村振兴战略对集体林业发展提出了新要求，深化集体林权制度改革进入了新阶段。请问刘东生副局长，在围绕实施乡村振兴战略，大力推进集体林业综合改革试验示范工作中，未来将有怎样的思考？

刘东生：当前，林业发展不平衡不充分的问题比较突出，制约林业发展的深层次问题尚未得到根本解决。改革只有进行时，没有完成时。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕实施乡村振兴战略，大力推进集体林业综合改革试验示范工作，推动集体林权制度改革取得新成效。

（一）明确目标任务。总的看，各集体林业综合改革试验示范区已经基本完成了各项改革任务，改革试点的阶段性目标基本实现。但集体林业发展面临许多新矛盾新问题，各试验示范区要继续为深化集体林业改革探索路子，充分发挥突破、示范、带动作用。尤其是要紧扣实施乡村振兴战略进行重点探索。比如：落实“三权分置”，放活林地经营权问题；引导适度规模经营问题；吸引社会资本进山入林问题；保障林农权益问题；壮大集体经济问题；培育新型经营主体问题；健全社会化服务体系问题；实现小农户和现代林业发展有机衔接问题；推动林业一二三产业融合发展问题，等等。力争到2020年，在一系列重点领域取得突破，形成集体林业良性发展机制。

（二）突出问题导向。要紧密结合实施乡村振兴战略的新要求和本地实际，把制约林业改革发展的突出矛盾和问题作为主攻方向，抓实问题，开实药方，提实举措，每一条改革举措都要内涵清楚、指向明确、解决问题。要在认真总结分析前期改革试验示范经验教训的基础上，结合本地工作基础、优势领域、突出问题，科学确定下一步需要推进的改革试验示范任务，着手研究编制工作方案，明确具体目标任务，创新政策措施，确保改革试验示范工作持续稳步推进。

（三）突出坚守底线。改革是一种探索，试验示范工作鼓励创新、允许试错，但在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误。要牢牢守住农村林地集体所有制的底线，坚持基本经营制度不变，农村政策的根本方针不动摇，集体林地家庭承包基础性地位不削弱。要牢牢守住生态保护的底线，不能随意改变林地用途，不能擅自改变公益林性质、范围和保护等级，不能以牺牲和破坏生态为代价换取短期利益。要牢牢守住保护农民利益的底线，了解林农诉求，尊重林农意愿，维护林农权益，坚决制止和纠正损害林农利益的行为。要积极稳妥推进试验示范工作，特别是对涉及风险因素和敏感问题的改革试点，要确保风险可控。

（四）突出制度创新。要把完善制度和创新体制机制作为核心任务，着力解决体制不顺、机制不活、产权界定不清等制约集体林业发展的深层次问题，探索形成制度性的改革成果，推动建立更加科学、更加完善、更加有效的集体林业治理体系。要创新产权制度，建立健全集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。要创新林业经营制度，深化森林分类经营改革，放活商品林，管严生态林，加强森林科学经营。在保持公益林相对稳定的前提下，允许承包到户的公益林进行调整完善，鼓励对公益林的非木质利用。要创新金融支持制度，支持林权收储机构对抵押林权进行收储担保，做大林权抵押贷款，争取更多长期稳定、低成本的信贷资金进入林业。要创新利益联结机制，完善产业联结方式和利益分享机制，引导工商资本和新型林业经营主体带动更多农户参与规模经营。

（五）突出落实责任。试验示范工作能不能取得实效，落实责任是关键。试验示范区不是“荣誉”、不是“招牌”，而是一份沉甸甸的责任。要增强责任意识，把改革责任理解到位、落实到位，以责促行、以责问效，以钉钉子精神抓好责任落实。要切实加强领导，勇于担当，敢于攻坚，不怕接“烫手山芋”。要精心组织落实，掌握节奏和步骤，搞好统筹协调，使相关改革协同配套、整体推进。要加强督促检查，强化考核评估，对已经完成的改革任务也要经常“回头看”，确保改革措施落地生根。各省林业主管部门要加强对试验示范工作的指导，在财政资金、项目安排、科技支持等方面予以适当倾斜，为试验示范工作的顺利推进提供保障。国家林业局也将对试验示范区给予适当支持。