共建共治共享理念下体育社会组织治理的结构性矛盾及其疏解策略*

金 睿,宋志强

(1.南开大学体育部,天津 300071；2.河北科技大学体育工作部，河北 石家庄 300071)

党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，注重“发挥社会组织作用”，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这一重要论述，既明确了社会组织在社会治理中地位和作用，也强调了加强社会组织治理的重要理念和思路，即“共建共治共享”。作为非营利性、民间性的体育社会组织[1]，其治理的价值在于让更多群众享受体育利益，最大程度地激发社会活力，最大限度地推动社会和谐。目前，由于长期政府主导模式导致资源供给不充足和不均衡的困境，市场运行机制不够成熟导致的市场失灵和失序现象，加之体育社会组织由于自身长期依附和依赖政府导致的“造血”能力不足等问题，使得我国体育社会组织治理尚存诸多结构性矛盾。鉴于此，本研究着眼于“共建共治共享”的社会治理理念和背景，厘析我国体育社会组织治理的结构性矛盾，探讨针对性的疏解策略，以期为加强体育社会组织治理、提高其发展水平提供借鉴与参考。

1 概念解析

1.1 治理——体育发展之手段

基于不同视角，学界对“治理”有着不同的定义，但总的看，主要有以下特点：治理不可能单向存在，是一个互相作用的过程；机制中有政府方面，也有非政府方面，主体比较多元；手段方法多种多样；治理所要达到的目标是加强公共利益，使治理水平更加规范化；组织计划、决策以及周围环境等都会影响治理结果。所以，治理的涵义可以概述为：以强化公共利益为目标，涵盖政府的各种主体参与的借助各种手段来管理、约束及引导事务的过程，即政府、各种社会团体以及人民群众通过合作来管理公共生活，使得公共利益能够最大范围地扩大的社会管理模式[2]。就体育而言，治理是推动体育事业全面健康发展的必要手段：治理既是转变政府职能、推动体育事业规范化发展的重要手段，也是丰富体育公共服务产品供给、满足人民日益增长的体育需要的有效路径。

1.2 体育社会组织——体育发展之载体

虽然学界对于体育社会组织的研究较多，但对其的内涵尚无统一的界定。比如，有的研究者认为，体育社会组织“是不以营利为目的、所开展的体育活动具有公益性或互益性的组织”[3]，“是一种公益性组织，它以服务大众体育所需要的健身、娱乐为基本宗旨”等[4]。但一般看来，体育社会组织本质属性和核心特征是非政府性或非营利性[5]。其目标是更有效地提供体育公共服务。调查显示，截止到2017年底，我国已有的法人登记的体育社会组织共有23590个，在社会组织总数中的占比为5%。其中，体育社会团体、体育民办非企业单位、体育基金会的数量分别为15059个、8490个、41个，且这些数量每年的增长比例为10%。与此同时，也有很多在当地备案的自发性体育组织，这些体育组织在基层非常活跃，借助不同形式对人们的体育生活产生影响[6]。在推动从体育大国到体育强国的转变过程中，体育公共服务扮演着极其重要的角色；而体育社会组织不仅是体育公共服务重要的供给主体，而且也是承接政府体育公共服务职能的关键载体，是推动体育事业全面健康发展的重要力量。

1.3 体育社会组织治理——体育发展之动力

所谓体育社会组织治理，是指以促进国家治理体系、推动治理模式现代化为目的，在政府职能逐步转变的环境下，有效管理和整合体育社会组织的内外部资源，让其相互作用和配合，使体育社会组织的功能得到最大程度的发挥[7]。随着社会结构的转型，体育社会组织已成为我国体育事业全面健康发展的重要力量。近几年，人们快速增长的多元化体育需求，以及全民健身运动的广泛开展，民众对体育社会组织建设和发展提出了新的更高要求；而要满足这些需要，就必须加强和深化体育社会组织治理，为推动体育事业全面健康发展的源动力。

1.4 共建共治共享——体育社会组织治理之路径

共建共治共享，是党的十九大推进国家治理体系和治理能力现代化的重大理念创新、理论创新、思想创新，其目标是建构和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。共建，即是党委、政府、社会组织、公众等主体发挥各自的职能和优势，共同支持和参与社会组织建设；共治，党委、政府、社会组织、公众等主体，运用法治思维和手段，共同支持和参与社会组织治理，提高社会组织治理能力的现代化水平；共享，就是让社会组织治理和发展成果更多更公平民众。共建共治共享，既为加强体育社会组织治理提供了新的思想引领和方法论指导，也明确了新时代背景下体育社会组织治理的基本路径。

2 体育社会组织治理结构性矛盾和问题分析

2.1 政府缺位与越位：体育资源配置不充足不均衡

体育资源配置不充足不均衡，既存在着政府“缺位”的问题，也存在“越位”的问题。主要表现在：首先，在以政府为主要主体进行配置资源的过程中，市场的资源需求无法真实客观地表现出来。因为管理方法比较传统，同时不同的管理主体相互独立，各自为政，使得资源无法实现共享，一边是资源紧缺，一边是资源浪费，这就造成了我国体育资源供需矛盾的进一步加剧的现象产生。比如，体育资源供给极其有限，政府财政支出中的体育经费占比只占到了0.4%，场地和运动设施的缺乏是长期困扰体育事业发展的一大问题[8]。我国第六次场地普查报告显示，截止到2013年底，我国一共有169.46万个体育场地，场地面积一共是19.92亿平方米。根据当年13.16亿总人口数量来计算，我国在2013年底的人均体育场地面积只有1.46m2，同美国2013年底的人均14m2的体育场地面积相比差距明显。近年来，虽然推动体育发展方面出台了许多利好政策，但是场地和设施缺乏的现状还没有得以很好的解决。再比如，因为体制问题，我国的体育资源在不同的行业和系统中的分布也极不均匀，第六次场地普查报告显示，在教育系统中的场地面积比重为53.01%，其中，中小学占比46.61%，但其面向社会的开放比例不足40%[9]，大量体育资源处于闲置状态，造成了有限的体育资源浪费。

其次，资源配置结构严重失衡。供给过剩和供给不足是体育资源的结构失衡的主要原因所在。一方面，由于历史原因，政府大量的体育资源被投入到竞技体育中，群众体育的资源配置占比非常少，竞技体育同群众体育的资源分割配比一直在7:3。改革开放以来，特别是近年来，随着我国综合国力和国际地位的提升，国民的民族自尊得到极大满足，竞技体育的象征性意义开始削减；而与此同时，“富起来”的民众体育意识日益增强，体育需求快速增长，且呈多元化、个性化趋势，这与体育公共服务供给不均衡不充分之间形成了巨大矛盾。资源配置结构性失衡，正是由于供给过剩和供给不足的情况长期并存导致的结果。另一方面，由于城乡、区域经济发展的非均衡性，也导致了城乡、区域体育资源配置的失衡。截止到2015年底，城镇和农村体育场馆资源占比分别为79.8%和20.2%[10]，这组数据直接反映了城镇区域同农村区域之间的体育公共服务的非均衡性。

2.2 市场失灵与失序：运行机制不完善不成熟

相比于西方发达国家，由于我国市场经济体制建立较晚，其运行机制尚处于不成熟阶段，以市场为中心的资源配置体系还未真正建立，存在着市场失灵与失序的现象。主要表现在：首先，市场还没有完全盘活体育资源。2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中指出，体育产业要在2025年实现5万亿元的目标。而因为起步晚、产业结构失调、体育服务业在体育业中的占比不高等问题，这一目标的实现显然会遭遇各种困难。比如，体育人口还相对弱小，很多体育资源没有被充分利用，体育消费拉动力较弱；由于体制约束，政府和企业之间的关系尚未得到彻底理顺；因为市场秩序的问题，社会资本还没有完全介入其中等，这些均表明市场配置资源的决定性作用还未充分发挥。

其次，由于缺乏完善的政府监管而使得市场无法进行有序调节。体育管理体制的改革使得市场机制也参与到体育资源配置中，体育需求慢慢地转变为私人消费品。而政府因为没有完全评估公共责任空白的能力，便直接将自身应该承担的职能转推给了市场。市场的本能是追逐利益，体育的资源配置也是如此。市场经营者不会将体育公共服务的公益性质和质量放在首位考虑，取而代之的是其能否带来利益。比如在体育场馆的改革过程中，低收费或免费的项目较少，其服务价格让群众望而却步，这就使得体育场馆的公益性质严重缺失。一项调查显示，我国农村居民中，有40.5%的人对体育公共服务收费行为表示不满，而在城市居民中，有35.2%的人认为体育场馆服务性收费太高。也有调查表明，有90%左右的人由于当地的体育场馆服务费用较高而直接打消了他们运动的念头。因为市场只追求利益，所以群众体育场地和经营性体育场地的占比和分布严重不均。有调查显示，近几年以来，用于建设经营性体育休闲场地的投资费用达到了419万元，场地达到893所，但是因为其服务费用太高而无人问津，直接造成了体育资源的浪费[11]。故，市场机制虽然使得资源配置主体相对多元，但是由于缺乏相关机制的约束和调节，其逐利的弊端必然会对体育资源配置产生消极影响。

2.3 体育社会组织依附与依赖：自我发展能力不足

由于体制机制的影响和制约，使得体育社会组织有一种“先天性”的依附与依赖，而这种依附性与依赖性，又在很大程度上扼杀了体育社会组织的自我创新力与发展力。一方面，体育社会组织因为区别于政府与企业，所以缺乏国家的财政支持作为有力的物质基础；同时又是非营利性质，所以不能以追求利益为目的而进行各种盈利活动。因此，体育社会组织只有依靠自身能力来吸收社会资源，以此艰难地维持着生存和发展。另一方面，体育社会组织对于政府过分依赖。虽然在顶层设计上进行“政社分离”，但是如果真正实施以后，体育社会组织在完全脱离政府的情况下，由于缺乏管理经验，加之缺乏办公场所、资金投入，将面临着生存挑战的困境。首先，我国体育社会组织没有完全在政治和经济上实现独立，体育管理部门无法对其直接放权，直接促成了体育社会组织对政府的依赖关系。其次，政府体育部门的一些领导兼任体育社会组织的领导，人事交叉加重了体育社会组织对政府的依赖。最后，体育社会组织不只是担任了社会服务的职责，同时也担任了社会管理职能，政府的越位管理使得体育公共组织的服务职能不能充分发挥，官民二重属性愈发强烈。除此之外，大部分体育社会组织缺乏自身管理和治理的能力。近年来，虽然政府大力扶植和支持体育社会组织的发展，但仍然有很多体育社会组织在办公场所、专业人员配备以及项目经费方面严重缺乏。财力、权利、能力三个方面的严重缺失使得体育社会组织的整体管理和治理能力极其薄弱；加之很多体育社会组织的从业者都是退休人员，进一步削弱了其功能[12]。

3 基于共建共治共享理念的体育社会组织治理结构性矛盾的疏解策略

3.1 政府与市场理性结合，建构市场化的管理模式

实践表明，单独依靠政府的行政手段或单独依靠市场自行调节，均难以有效解决体育社会组织治理的结构性矛盾；惟有将两种作用机制有机结合起来，才能发挥更加积极的作用。疏解体育社会组织的治理的结构性矛盾，应首先将市场和政府间的体育资源配置问题处理妥当，使二者之间的功能能够互相作用和补充。把市场机制引入公共服务领域，虽然能够激活体育资源，但是，政府如果只想着通过转移责任来降低财政投入，而不能正确预估市场化后可能出现的公共责任空白，那么公共部门便会因为政府责任缺失而产生责任危机，影响和损害群众的体育利益[13]。公共产品自身没有排他性和竞争性，而是借助市场机制来发挥作用。所以，政府应该承担自身的资金筹备和约束管理等方面的责任。即便社会的公共资源供给极其富足，依然会有一些弱势群体不能享受到这些服务。例如残疾人服务、农村全民健身项目等。一方面，政府将市场的资源配置功能和市场主体的效率作用发挥出来，针对群众的个性化需求来提供合适的体育产品；另一方面，政府应该承担起自身在公共服务中的职责，用人性化的制度条例来约束和规范市场行为，让所有人都能实现自身的体育权利。

3.2 官方与民间协同治理，建构社会化的支持保障体系

体育社会组织治理与发展，需要建构社会化的支持保障体系。一方面，应对体育社会组织进行引导和规范。首先，我国体育社会组织大都是通过政府自上而下的模式而成立的，具有浓郁的行政色彩，改革体育社会组织，应着重摆脱体育社会组织长期以来的官民二重属性，真正实现政社分离，强化体育社会组织自建自治的能力。其次，政府应明确自身权责，正确处理“缺位”和“越位问题”，根据实际情况把自身承担的公共体育服务职能逐步向社会和市场转移。诚然，政府转移公共体育服务职能，需要体育社会组织具备承接能力；但由于体育社会组织自身发展能力不足，又有可能导致政府转移的公共体育服务职能“落空”。为此，政府应注重支持和规范体育社会组织发展，真正意义上实现政府和社会共同治理的局面，提升其发展能力和承接能力。再次，政府应积极寻求创新的办法来引导体育社会组织的良性发展，例如借助购买公共服务的模式为有潜力的体育社会组织提供财政支持等；在强化监管体育社会组织的同时，建立和健全相应的评估制度，让社会各方参与评估，以倒逼机制激励体育社会组织发展壮大。

另一方面，对草根体育组织进行孵化和培育。首先，降低草根体育组织的准入门槛降低，解决好其身份及其合法性问题。身份合法是解决草根体育组织生存问题的重要途径，只有身份合法，才能得到社会认同，才有更多的群众参与其中。其次，政府应牵头进行引导和培育，让草根组织的运作理念进一步规范，同时为他们营造有利于发展的环境，以此鼓励更多的社会力量参与到体育发展中来，使得体育发展更亲民。再次，采取有力措施扶持草根体育组织，在场地设施、人员、资金等方面给予支持，为草根组织提供坚实的硬件基础。也可以在政府购买公共服务的范围中加入草根体育组织，借助这种资金投入的形式来对草根组织进行培育和扶持。

3.3 纵向与横向良性互动，建构网络化的合作格局

治理结构主体间的互动方式，决定了公共治理结构可以分为线性和网络治理两种结构。我国的体育长期以来是政府单一治理的线性结构，实践证明，这种统治型的自上而下模式无法满足体育社会组织的发展需求。虽然在上个世纪90年代国家就出台了关于国家调控、借助社会实现自我发展的体育改革意见，但从具体实施来看，这种治理改革并没有实质性进展，政府主导的模式无法突破。究其原因，治理的单一化使得各个参与主体无法形成互动，协作和互补更无从谈起。网络化治理中的科学优化因素是世界公认的能够促进公共利益实现的治理范式，在体育治理结构中采取网络结构治理的关键在于改革已有的体制和机制[14]，以此借助协作和自治来实现多方互动。

体育社会组织结构网络化治理，不只是实现了多中心治理和社会开放，同时也是体育社会组织的自建和自治的过程。政府的正确引导、市场的科学配置以及体育社会组织自我建设和强化都是推动网络化治理的重要环节。为更好地促进多元主体间的有效互动，政府应将传统的管理理念转变为放权思想，认识到自身管理的边界，建立健全相关条例法规，让政府以外的主体也能够参与到体育公共产品的供给中来，在政治和经济上来支持和鼓励社会组织。只有社会主体实现了多元化，民间力量得到加强，公民社会得以实现，我国体育社会组织结构的网络治理才会取得显著成效。

4 结语

体育社会组织治理是推动体育事业全面健康发展的源动力。目前，我国体育社会组织治理的结构性矛盾主要体现在：政府为主导的治理模式导致了政府权责不清晰，缺位与越位现象并存，造成了体育资源配置的不均衡不充分问题；市场以盈利为主要目的，由于缺乏必要的规范、约束和监督，加之市场机制不够完善，导致失灵与失序问题共存；体育社会组织自身能力弱且过分依赖政府，自治能力和发展能力较弱。基于共建共治共享思想和理念，应促进政府与市场理性结合，建构市场化的管理模式；政府与民间应协同治理，建构完备的社会支持保障体系；构建网络化的结构治理模式，实现多中心治理和自建自治相结合，不断提升体育社会组织治理的现代化水平，并以此提升自身的发展能力和社会服务能力。

参考文献：

[1] 司幸伟，冯霞. 需求侧视角下我国体育社会组织发展特征及改革路径研究[J].南京体育学院学报(社会科学版)，2017，31 (5) :42-47

[2] Wood M M.Governance and leadership in theory and practice.In Wood M M.，Eds.Nonprofit boards and leadership:cases on governance，change and board-staff dynamics[M].San Francisco：Josssey-Bass Publishers，1996.1-14

[3] 马志和，张林.非营利性组织发展前瞻：一个市民社会的视角[J].天津体育学院学报，2003(2)：59-60

[4] 魏来，石春健.体育非营利组织的界定[J].体育学刊，2005，12(3)：129-131

[5] 张丽萍.政府向体育社会组织购买公共体育服务的路径之选[J].南京体育学院学报(社会科学版)，2017，31(1)：98-103

[6] 周生旺，张翠梅，孙庆祝.体育社会组织的复杂性治理模式与路径选择[J].天津体育学院学报，2017，32(2)：169-175

[7] 熊涛，陈德旭，单凤霞.体育社会组织参与社会治理的现实困境及路径选择——以上海市为例[J].南京体育学院学报(社会科学版)，2017，31(4)：118-122

[8] 沈克印.政府与体育社会组织协同治理的地方实践与推进策略——以常州市政府购买公共体育服务为例[J].武汉体育学院学报，2017，51(1)：12-19

[9] 全国第六次场地数据普查公报[EB/OL].[2014-12-29].http://www.sport.gov.cn/ n16/n1077/n1467/n3895927/n4119307/7153937.html

[10] 彭菲.社会治理新常态下体育社会组织与政府合作治理机制研究[J].首都体育学院学报，2017，29(4)：336-338

[11] 刘亮，王鹤，庞俊鹏，等.全面深化改革背景下我国体育治理结构问题厘析与改革路径研究[J].天津体育学院学报，2015，30(4)：351-356

[12] 张丽萍.政府向体育社会组织购买公共体育服务的路径之选[J].南京体育学院学报(社会科学版)，2017，31(1)：98-103

[13] 梁枢.市场化转型背景下体育社会组织改革研究[J].体育与科学，2015，36(1)：108-112

[14] 戴红磊，于文谦.国家治理视角下的体育社会组织治理抉择[J].体育学刊，2017，24(5)：1-5