创新社会治理视域下社会体育服务组织的培育与发展*

张 伟,王 彤

(1.上海体育学院，上海 200438；2.山西师范大学体育学院，山西 临汾 041000)

基于善治、共治、协同治理等理念下多元权力主体参与式治理的出现，既是社会发展进步和时代变迁的需要，也是政府科学治理的需要。参与式治理鼓励和支持公民积极参与公共事务，倡导增强政府与公共行政机构、其他社会主体、公民或私人以及社会组织的协商和合作。[1]因此，参与式治理提倡的是一种政府与社会互动的良性协作伙伴关系。社会治理则是通过多元的社会组织参与治理来实现的，社会组织是否活跃直接关系到社会治理的有效性，因而当前政府与社会合作的探讨较多的是政府与社会组织的合作。这种合作有一个前提条件，那就是社会组织必须具备一定的能力，这种能力应当体现为在社会需求的某个领域中具有较强的管理能力和服务能力。从我国当前社会体育发展现状来看，我国社会体育服务组织整体发育不足，主要表现为组织体系建设不完善，承接政府购买服务的能动性不强，参与社会治理的自主性不高等。社会体育服务组织需要加强发展与培育才可以形成多元主体参与的社会治理局面，才可以胜任当前或未来政府治理能力的要求，才可以与我国强大的政府、健全的市场相互支撑。

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。[2]社会体育治理的实现最为重要的就是社会体育组织的参与。国家在社会体育治理层面上需要充分发挥社会体育组织的优势，政府与社会体育组织充分合作，以实现社会体育的多元共治，协助政府共同处理好社会体育问题。党的十八届三中全会报告中指出：“……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。……重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。……”[3]这里所谈的社会体育服务组织应指由各个不同社会阶层的公民自发成立的，具有公益性、非政府性、自治性等特征，同时具备一定管理和专业服务能力的、开展社会体育管理与公共体育服务的专业化体育类组织。结合国内外的发展经验，并不是任何一个(类)社会体育组织都可以承接社会体育管理职能。承接社会体育管理职能的社会体育组织应当具备有一定的条件和要求，如非政府性、公益利的特征以及具有一定的管理能力、专业化服务能力等。李建国教授(2014)指出“多元主体共治模式创新，关键在于社会体育组织的参与，特别是有一定管理能力的体育服务组织的介入”。[4]如我国的“社会体育指导员组织是一个相对有管理能力的体育服务组织，其成员都接受过一定的专业培训，特别是高等级社会体育指导员有较强的管理能力。”[5]

1 社会体育服务组织培育与发展的背景

1.1 国家治理体系建设的推动

1.1.1 治理讲求多元参与

党的十八届三中全会，明确指出，加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。也就是说要继续发挥党委在社会治理中领导核心作用, 总揽全局、协调各方，并进一步强化政府进行社会治理和提供公共服务职能,科学引导社会各方面积极有效地参与社会治理服务。国际经验表明，想要构建一个政府、市场、社会三者之间相互支撑的现代社会结构，必须要有一个发达的社会组织体系。而当前，不管在哪一领域，社会组织参与公共事务或公共服务普遍不足，均是由于社会组织的力量不够强大，在体育领域更是如此。社会体育服务组织作为社会的一支力量，是社会治理主体之一，理应参与到社会体育治理之中，发挥其治理主体作用。

1.1.2 治理提倡服务理念

建设服务型政府，是国家治理体系现代化建设进程中巩固其执政地位的根本。善治目标下的服务型政府是一个享有适度权威的公共服务组织,政府的权威也不再是来自强制性的权力,而是来自社会、企业、公众自觉的心理认同和支持。服务型政府的建设就是要改变人多低效的传统管理模式,而不再是打造一个高高在上的统治机器,最终目的是要实现以政府、社会、企业为主体的多元社会治理。[6]基于此状，多元社会治理就需要更多的服务型社会组织参与到社会治理之中，与政府合作，提供公共服务。在当前我国社会体育组织中，绝大多数为活动类组织，服务类组织严重缺乏，因此在与政府合作提供公共体育服务中，渐渐地暴露出了两个弊端：其一，跟不上服务型政府建设的步伐；其二，滞后于社会大众日益增长的公共体育服务需求。因此国家治理体系建设的推进，辐射到社会体育治理中则要立足于社会体育服务组织的建设。

1.2 政府职能转变的要求

1.2.1 政府职责权利有限

过去，中国的社会体育管理基本上就是政府在唱独角戏，即等同于行政管理。随着改革开放的不断推进和深入，其管理体制弊端逐渐暴露出来。由于缺少相应的社会监督与制约机制，政府在履行社会体育管理权以及体育公共产品供给权的同时，为权力寻租提供了空间，为腐败滋生提供了条件，中国足协塌方式腐败事件就是一个典型的案例。同时，现代社会体育问题也日益增多，场地设施、活动经费、活动组织、体育行政部门相互依赖性加强，这就意味着体育行政部门已无法成为社会体育问题和公共体育事务的唯一治理者，而迫切需要其他主体的介入，这一点已被越来越多的人认可。多元的社会体育治理主体可以适应多元的社会体育现实需求，通过多元社会体育治理主体的参与，可以最大限度激发社会体育组织等治理主体的创造活力，最大限度增加促进社会体育良性发展的和谐因素。另外，多元的社会体育治理主体也有助于缓解体育行政部门管理压力、促进体育行政部门职能转变，使其将精力和资源集中用于社会体育宏观调控领域。

1.2.2 政府服务产品不足，服务能力有限

当前来看，虽然政府手中掌握着公共资源，可以提供一些企业或社会均无力承担的公共体育服务，但相对来说，这种供给能力毕竟是有限的。随着近些年来社会进步和经济发展，人们对公共体育服务由以往单一化和共性化的特征转变为多样化和个性化的需求，这种需求的变化，一方面表现出总需求量的增加，另一方面表达了服务需求层次的变化。而现实是，对于这种多元的、复杂的公共体育服务需求，政府是没有能力也无法一一满足的。因为当前，我国公共体育物品的供给方式是以政府生产方式为主的，即使在同一地域，政府公共体育物品生产往往有多个产权分别属于职能相同但能级不同的多个单位，从而导致了资源不能进行科学有效的配置和高效合理的流动，资源“条块”分割严重，整体性优势难以发挥出来，最终使得部分公共体育产品的生产出现缺失或严重不足。服务型政府的建设要求整合现有公共资源，与社会组织合作，提高公共体育服务的能力。

2 社会体育服务组织参与社会治理的优势与不足

2.1 社会体育服务组织参与社会治理的优势

2.1.1 公益性：实惠的服务内容

社会体育服务组织在组织目标定位之初就已经明确组织行为不是逐利性质，其服务性质是提供公益性服务，追求的是公共利益的最大化。公益性组织开展的社会体育服务由于可以得到政府和社会的资助，所以其提供服务的价格远低于市场价格以及其它类体育组织的价格。社会体育服务组织提供的服务减少了社会大众参与体育服务消费的开支，提供了健身的实惠，从而使想参与健身却因为经济原因止步的人群有了健身的可能，极大的增加了社会大众参与健身的可能性。Gladstone就社会组织低成本运作讲到了三条理由：一是这类组织有一定数量的志愿人员为组织目标的实现提供免费服务；二是这类组织容易得到私人的赞助捐款；三是它们一般没有叠床架屋的行政体系[7]。这也是社会体育服务组织提供公益性服务的有力支撑。

2.1.2 社会性：高效的服务效率

社会体育服务组织是社会力量的代表，它扎根于市场和民间，贴近于基层，其生存和发展需要协调好方方面面的社会关系，灵活性强。因此，相对于政府而言，社会体育服务组织有更多的渠道来全面了解和掌握市场信息的变化及社会大众的需求，也能在较短时间内将同类资源集聚在一起。基于这一优势，社会体育服务组织往往对社会大众的体育诉求会有一个更加精准的判断和认识，并且能够依据其具体诉求做出快速回应，从而为社会大众及时迅速地提供服务。这种由社会体育服务组织直接提供公共体育服务的方式，不仅服务效率高信息对接准确到位，而且满足社会大众需求的吻合度高。从这点上来看，其参与社会体育治理的效果会明显优于传统的单一主体——政府治理的效果。

2.1.3 专业性：丰富的服务经验

政府在机构改革、减员增效的压力下，各种事务性工作已让其疲于应付，对于一些公共性事务往往管得不到、不深、不透，而社会体育服务组织在资金允许的条件下，可以充分吸纳来自社会与业内的精英，以灵活多变的聘用形式参与公共体育事务管理。社会体育服务组织成立之初就有非常明确的组织目标，它们要么关注某个具体的社会体育问题，努力去解决它；要么关注某个特定的社会群体，努力去帮助它。这就是社会体育服务组织与政府很不一样的地方，它不关注社会体育的方方面面，而只是关注社会体育的某一个方面或社会体育中的某一群体。于是它往往能够将精力和服务全部集中于某个特定领域，从而具有专业积累和丰富经验，而专业化的服务经验无疑对提高服务的效率和质量都非常有利。

2.1.4 中介性：流畅的信息通道

国家和政府的多项决策表明，在建设公共体育服务进程中，体育行政部门将逐步把一些社会体育管理职能交给社会组织，社会体育服务组织将会承担很多体育行政部门不应承担与无力承担的管理和服务职能，社会体育服务组织成了连接企业、个人与政府的桥梁和中介。从信息传递角度来看，一方面，社会体育服务组织能够代表所服务群体的体育需求，将其意见反馈给政府部门，起到下情上传的作用；另一方面，社会体育服务组织能够把党和政府的大政方针政策传达到基层群众，起到上情下达的作用。从公共体育服务实施的角度来看，专业化程度较高的社会体育服务组织可以提供既达到政府要求，又满足社会大众需求的公共体育服务。政府则通过购买社会体育服务组织的公共体育服务的方式，将部分职能转接给社会体育服务组织，以弥补其在提供公共体育服务中的不足。

2.2 当前社会体育服务组织参与治理存在的不足

2.2.1 依赖性：资金来源渠道有限

从社会体育组织发展的角度来看，资金和场地是组织发展的核心要素。就目前而言，我国社会体育服务组织发展的自主性和独立性不强，获取社会支持和募集资金的能力有限，即主要还是依靠政府的资助。于是社会体育服务组织的资金来源渠道单一，对政府的依赖性较强的现象普遍存在。在活动开展方面，大量的社会公共资源都控制在政府手中，社会体育服务组织要想获得这些资源则主要取决于政府的单向选择而没有能动性和主动权，加之存在资金方面的依赖性，必然出现被动的局面。虽然政府部门在体育公共服务多元供给方面对社会体育组织有一定依赖，但在其能够调动事业单位参与体育公共服务的情况下，政府对社会体育组织的这种依赖性并不是很强，政府依然居于主导性地位。

2.2.2 规范性：监督管理未制度化

从我国社会体育组织发展推动方面来看，有些法律制度还存在明显的滞后，主要表现为实体法的缺失和立法内容的缺失。我国目前颁布的有关社会组织管理的程序性法规主要有三个，其中涉及面最广的《社会团体登记管理条例》形式上多了一些实体性的规定，但核心仍侧重于社团登记管理的程序性规定，依旧缺乏对公民结社行为等实体内容的系统规范。另外，由于自身治理结构不完善及缺乏有效的制度保障，社会体育组织的管理存在较为严重的不规范现象。许多社会体育组织虽然有章程，但却因专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；另一方面，社会体育组织的“双重管理”对社会体育组织有一定的规范和制约作用，但通常只是注册严格把关，而疏于日常监督。

2.2.3 公信力：受众群体不信任

社会体育服务组织开展工作的受众是广大人民群众，由于存在着资源和制度瓶颈没有突破，因而社会体育服务组织开展的活动连续性不强、层次不高、形式化严重、内容虚化、服务质量低以及组织形式不规范，造成了社会大众对社会体育服务组织的不信任，参与或接受社会体育服务组织的服务没有足够的信心。规范的财务制度及其运行是确保社会组织公信力的重要保障，社会体育组织由于疏于监管，在财务制度方面，存在着许多不规范现象，许多社会体育服务组织大多没有专业的财务人员，无证上岗现象比较普遍，有的组织居然没有正式的财务制度，仅仅是一个工作计划。另外，财务信息不够透明，没有主动公开的习惯，这些问题直接导致了社会体育组织的社会公信力不高。

2.2.4 规模性：整体服务水平不足

在我国，社会组织还是改革开放以后发展起来的，因其发展历史短、规模小、能力弱，所以还没有进入社会治理的“台前”。截止2014年初，“全国共有体育类社会组织23590个，占社会组织总量的5%。”[8]这一数据显示，在我国相当于近6万人拥有一个体育类社会组织。民政部民间组织管理局副局长李勇表示，“与历史时期相比，进步确实明显，但与国际上先进国家比较，差距还很大。”[9]相对我国巨大的人口基数以及日益增长的群众健身需求，社会体育服务组织数量需求的缺口还较大，一时难以达到社会需求。传统体制影响下，社会体育服务组织受到政策、社会环境等多方面的限制，发育缓慢，组织体制不完善，自治能力差，专业化程度低，继而导致服务范围较窄且服务能力与水平的不足。

3 社会体育服务组织的培育与发展

3.1 社会体育服务组织的培育

3.1.1 基础发展到战略高度

改变把社会体育服务组织看作“二政府”的观念，明确其社会体育治理主体性地位。从中国的发展现状看，绝大多数社会体育服务组织并不是政治组织，要改变过去完全从政治角度考虑问题的习惯思维方式。在公共体育服务层面建设社会体育组织的基础上，将培育社会体育服务组织并发挥其社会服务功能，作为中国社会现代化转型的一项重要任务。我们应该认识到，社会体育服务组织发育、完善与被调控程度既是现代社会发展的核心问题，更是中国社会现代化进程中的一个重要指标。正确认识体育公共部门与社会体育服务组织的关系，真正理解社会体育服务组织的内涵、功能、作用及其在社会体育治理中的地位，减少政府部门对其的制约，培育社会体育服务组织的自主性和独立性，在平等的基础上建立公共权力部门与社会体育服务组织的沟通、理解、协商、合作的伙伴关系。

3.1.2 平台搭建到政策导向

从为社会体育服务组织搭建一个备案注册的平台着手，通过平台获取社会体育服务组织的基本信息，并赋予社会体育服务组织最基本的合法形式。对于满足特定条件的社会体育服务组织实行强制性的登记许可制度。在此基础上，对于那些具有良好效应，能大范围提供公共体育服务的组织，认定为公益法人社会体育服务组织，采取鼓励先成立运行登记再进行择优资助的模式。一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠政策，另一方面进行更为严格和规范的行政监督及社会监督，构建一个包括备案注册——登记认可——公益认定——择优资助——监督评估的社会体育服务组织发展制度。既以零门槛的设定最大限度地拓宽社会体育组织的准入范围，解决社会体育组织合法性问题，又明确政府的政策导向作用，为公益性社会体育服务组织的发展创造良好制度环境。

3.1.3 扶持关系到合作关系

对于新成立的社会体育服务组织，政府不可能一开始就与其建立互动合作的伙伴关系，在这一阶段，政府主要还是起着引导和扶持的作用，让其参与一些协助性工作，逐步向合作关系转变。对于已经成立多年的社会体育服务组织，与政府合作伙伴关系的形成，首先要弱化体育行政主管单位的业务管理权能。这里特别强调的是一种协作伙伴关系，而不应当是行政附属与依赖关系，体现的是相互之间平等的合作而不是上下级的行政隶属，体育行政部门与社会体育服务组织在相互平等和信任的基础上建立新型的协作伙伴关系，这应成为一个持续的、良性的互动过程。通过有效合作，社会体育服务组织可以完成好政府想做而做不到也做不好的事情，填补政府管理中的不足与缺陷；与此同时，社会体育服务组织也可以在政府的扶持与培育下克服组织缺陷，自我完善，成长为与政府和企业共同提供公共体育服务的第三种力量。

3.1.4 制度设计到多方监督

很多学者认为合同外包、特许经营等可以通过贿赂、串谋来获得，社会组织中也可能会存在低效率和欺诈行为，因此，要通过制度设计，防止这些潜在风险的发生[10]。通过设计并规范公共体育服务项目的委托程序、服务质量的评估办法、服务资质的认证机制、服务效果的问责程序等相关规定，确立委托的公共体育服务项目内容以及标准要求、设立或聘用专业评估机构、确立公益认证部门、公示和公告媒体、明确问责与追责的执法机关，尽快建立第三方机构评价机制，定期评价社会体育服务组织的社会责任表现，并积极征求体育服务受众的意见，通过多元化监督，防止社会体育服务组织责任缺失、服务效果低劣等行为和现象的发生，加以引导和促进公共体育服务体系中社会体育服务组织的良好融入。另外，政府还应建立基础性的引导机制，树立勇于承担社会责任的榜样组织，通过税收优惠、优先采购权等方式，支持和鼓励社会体育服务组织积极践行社会责任。

3.2 社会体育服务组织的发展

3.2.1 扩大社会体育服务组织的规模

在社会体育服务组织的质与量都跟不上当前社会发展需求的情况下，首先需要做的就是增加其数量扩大其规模。社会体育服务组织数量和规模的扩大可以采取两种路径，其一，定向培养。定向培养也可以叫订单式培养，是指按照社会体育管理和基本公共体育服务实施需要的内容和规模，筹建专门的社会体育服务组织来承担服务功能，这样的培育方式可以很好的针对当前社会的需求而“量身定做”，针对性强，容易处理当前急需解决的问题。其二，改建扩模。改建扩模是指把现有的一些社会体育组织通过规范化、制度化改造，且通过适当的运作扩大其规模，如合并、扩建等，给予一定的政策、资金等多方面的支持，提高其公信力，使其具备承接政府职能和提供公共体育服务的本领。

3.2.2 提升社会体育服务组织能力建设

社会体育服务组织能力的提升首先要明确社会体育服务组织的地位、作用和职责。政府在治理中起导向作用，社会体育服务组织的职责是充当好政府的助手，与政府合作，配合政府实现社会治理的科学化。其作用具体体现在承接政府社会体育管理职能和参与公共体育服务能力，满足社会的公共体育服务需求。从当前社会体育服务组织的现状来看，为了实现其管理与服务职责，需要提升自身的能力建设，包括社区居民服务能力、日常运作及管理能力、组织和动员会员能力、取得政府支持的能力、谋求创新和发展的能力、把握政策环境的能力、为会员服务的能力等。提升的办法主要有进行教育培训、组织观摩交流、加强自身学习、加强社会监督、开展绩效评估，实施公众监督等。

3.2.3 规范社会体育服务组织的运作

社会体育服务组织不仅是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，更是党和政府实施社会体育管理的重要依托，是提供公共体育服务的“生力军”。这个充满责任的荣耀称号获得，主要取决于其非政府、非营利性和中立自治、多样灵活等鲜明特征。这些特征得以体现是基于社会体育服务组织自身规范化的运作。但是我国社会体育服务组织由于其自发性和民间性特点，在发展初期往往会出现运作管理缺乏规范性的现象。因此，社会体育服务组织在建设与发展中要不断完善自身的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、自我评估与监督制度等，并建立管理与服务标准，进行规范化和标准化运作，保持自身非政府、非营利、自治性、公益化的性质。以发挥其参与社会体育治理的主体性作用。

3.2.4 建设职业化管理和专业化服务队伍

组织发展，人才是关键。在组织建设过程中，社会体育服务组织应当发挥自身资源优势，培养和吸纳行业精英和群众领袖，让他们发挥聪明才智，展示特长潜能，运用社会资源，共同参与社会体育治理。充分发挥其凝聚力和影响力，借用他们在群众心目中的信任感和示范效应，带动周边的人员一起参与组织建设，打造职业化的管理团队和专业化的服务队伍。职业化管理团队建设的重点在于树立职业理念，调整职业心态；养成职业行为，恪守职业情操；协调人际关系，掌握沟通技巧；实施计划控制，推行目标管理。专业化服务队伍建设的要点在于培养人员的活动策划和组织能力，信息综合分析和写作能力，信息技术运用能力；同时建立有效的激励机制，鼓励大家积极持久地参与服务。

4 结语

在创新社会治理体制建设的初期，社会体育服务组织的发展离不开政府的培育和扶持，政府在社会体育服务组织发展的过程中应当发挥导向、支持和监督的作用。体育行政部门应当为社会体育服务组织的发展提供良好的制度环境，在政策、资金等方面大力支持社会体育服务组织的发展，充分认识社会体育服务组织是社会体育多元治理的主体之一，提高社会体育服务组织的地位，加大培育力度，培养社会体育服务组织开展公共体育服务的能力，并且在社会体育管理职能中建立渐退机制，逐步将适合社会体育服务组织承担的职能转移出去，缓解政府工作压力。在培育和发展社会体育服务组织过程中，政府的主导作用并不是单向的“自上而下”的行政性过程，而是着重突出政府主导是一个有意识、探索性的发展现代社会体育服务组织的互动过程。现代社会体育服务组织并不一定是在与政府相制衡的情景下此消彼长地发展起来的，而是在与政府有效合作的条件下健康有序地发展壮大的。按照以人为本的要求，通过积极培育各类社会体育组织，加强和改进对各类社会体育组织的管理和监督，完善社会化体育服务网络，努力形成社会体育管理和社会体育服务的合力，建设通畅的社会体育需求信息反馈渠道，发挥社会体育组织的功能和作用。

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