事业单位科研经费使用与管理问题研究

□（黑龙江省农业科学院农产品质量安全研究所黑龙江哈尔滨150086）

一、研究背景及意义

我国为了在新一轮的世界科技体制改革中占得主动，坚持通过科技创新促进经济发展，突破发展瓶颈，以科技创新为核心已成为我国深化经济体制改革的重要举措。党的十八大报告明确提出实施创新发展战略，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。十九大报告指出，十八大以来的五年，我国创新驱动发展战略大力实施，创新型国家建设成果丰硕。

为创建符合当前科研现状的管理体系，落实科技体制改革的精神，国务院及各部委相继出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）、《关于进一步完善中央财政科研资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）等相关政策及具体实施方案。

科研院所是科技资源密集地，是科技创新的重要力量，是产学研有机结合的重要环节，是解决产业关键、共性、核心技术需求的首要载体。根据《2015年全国科技经费投入统计公报》显示，2015年度我国研发经费投入总量为1.4万亿元，研发经费投入强度达到2.07%，研发经费占GDP的2.10%，占当年国家财政支出的4.25%。如何用好管好科研资金，真正做到“好钢用在刀刃上”，让科研经费发挥最大效能，成为科研经费管理的重中之重。但由于科研经费管理制度的不完善和监管的缺失，科研经费管理的现状并不乐观，近年来频频发生科研经费违法乱纪的事项，为了防止科研经费被挪用，遏制腐败现象的发生，必须加强监督管理，严查贪污、挪用、侵占、虚报科研经费等问题，因此应立足于从完善制度及科学管理、监督方面逐步解决这一难题，加大科研经费使用及监管的透明度、公开化，同时在管理上要更加贴近科研活动的实际，尊重科研的规律性，有效激励科研工作的开展，鼓励科技创新活动。

二、事业单位科研经费管理现状

我国科技创新发展的基础是科技投入，科技创新在国家发展中占有举足轻重的位置。党中央、国务院历来高度重视科技发展，科技也是国家财政重点支持的领域之一。

（一）科研经费增长迅速，科研资金规模不断攀升

2012年我国研发经费投入总量首次超过万亿元，2013年研发经费投入总量1.19万亿元，2014年研发经费投入总量1.3万亿元，2015年研发经费投入总量1.4万亿元，国家对科研经费的投入逐年增加，科研资金规模不断攀升，国家大力扶持和鼓励科学研究。

（二）科研经费来源渠道复杂多元，类别繁多

从项目来源看，科研经费包括纵向科研经费和横向科研经费。纵向科研经费是指承担国家各部委及各级地方政府科研主管部门批准立项的各类科学研究项目，由国家或地方有关部门拨给的科研经费；横向科研经费是指企事业单位通过合作研究、委托研究、技术开发、咨询、服务转让的项目，进行研究或协作研究的各类课题，由企事业单位拨付的专项经费或合同经费。

从资金来源看，科研资金一般包括中央级财政资金、省级财政资金、各企事业单位横向拨付的资金以及单位自筹的项目资金。一般来说，省级财政资金通过预算单位零余额账户拨付，支付计划逐级审批，监控力度较大；其他资金则通过预算单位基本账户核算，科研项目承担单位的自由支配权更大些。

（三）科研资金管理制度多样，使得项目管理难度加剧

由于科研项目来源的多元化，使得科研经费的管理办法也很多。不同的科研项目执行的项目管理办法不同，项目管理的方向也不完全统一，使得科研项目的管理难上加难。

“十一五”期间出台的专项经费管理办法主要有《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》（财教[2006]159号）、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》（财教[2006]160号）、《国家高技术研究发展计划专项经费管理办法》（财教[2006]163号）、《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教[2006]219号）、《国际科技合作与交流专项经费管理办法》（财教[2007]428号）。

“十二五”期间出台的专项经费管理办法主要有《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》（财教[2011]434号）、《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）、《关于中央财政科技计划管理改革过渡期资金管理有关问题通知》（财教[2015]154号）（已废止）。

“十三五”期间出台的专项经费管理办法主要有《国家重点研发计划重点专项预算管理有关规定（试行）》（财办教[2016]25号）（已废止）、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）、《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教[2016]113号）、《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》（财科教[2017]6号）。

（四）科研人员酬劳过低，激励不够

按黑龙江省相关项目资金管理制度的要求，事业单位科研人员工资由财政负担，不允许科研人员在科研项目中列支其劳务报酬费用，且大多数科研项目经费并没有绩效奖励，这样导致很多科研人员在完成正常的工作任务之外还要进行科学研究，使得部分科研人员认为自己获得的酬劳与付出不对等，从而导致一些腐败现象的发生。

三、事业单位科研经费使用和管理存在的主要问题

（一）预算编制不规范、不科学

预算的编制应根据研究活动的实际需要对可能使用的各项经费做出具体估算，但实际上，科研人员一般不具备专业的财务管理知识背景，预算编制缺乏客观性，认为只要在相关资金管理制度规定的比例范围内编制即可，缺少合理的预算依据，为了简便、快速地进行预算编制，研究人员一般只考虑报账的难易程度，将比较容易报销的费用所对应的预算科目金额写得较高，无法真正反映出科学研究的真实成本，预算编制质量不高，使得项目经费预算存在不符合实际情况的问题较为严重。

（二）科研经费管理与项目管理相脱节

目前事业单位的科研经费管理一般在财务部门，而项目管理一般在科研部门，在预算编制和执行的过程中，科研部门与财务部门沟通不及时、信息不共享、结合不紧密，导致项目管理与经费管理缺乏协调性，存在一定程度的脱节，影响了科研工作效率。

（三）科研经费来源渠道复杂多元，类别繁多，核算繁琐，给财务精细化管理带来巨大困难

不同部委下达的项目任务书格式差异较大，有些项目任务书预算明细表是按预算科目设置的，有些是按经济科目设置的，科目上的不统一，给财务核算、数据统计、财务分析带来一些困难，花费大量的时间。

（四）科研经费下拨不及时，影响科研工作的有序开展

由于科研项目年度计划和国家年度财政预算之间存在时间差异，迫使科研工作的推进受到影响，尤其对自然科学方面的研究影响更为严重，调研时发现很多科研项目课题已开展过半，科研经费才拨付到位，资金到位时间晚在一定程度上造成了科研业务无法开展、挪用挤占其他项目资金、科研人员突击花钱现象的产生。

（五）科研经费预算执行不严谨，财务核算审核存在局限性

对于科研经费，科研人员只注重项目的审查，往往忽略对经费支出的监督管理；而财务人员往往只关注经费支出是否符合财务管理制度的规定，并不对是否符合科研需要、是否合理使用进行审核，即管钱的不懂技术，懂技术的不管钱，因此导致科研经费使用效率低下。

（六）科研经费费用支出不合理现象普遍

科研经费费用支出不合理现象比较普遍，主要表现为套取专项资金、虚假支出、超标准超范围支出、突击花钱、公用支出挤占专项资金等问题，降低了科研经费的经济效益。在科研项目审计、验收时经常发现如下违规问题：

1.设备费常见问题。（1）设备购置无完整的政府采购、验收、入库、领用等手续。（2）挤占专项资金列支预算外设备，如是项目必需的，应在项目预算中明确列出购置相应设备的数量及金额。（3）专项经费中不应列支基建设备和生产性设备。（4）项目快结题时，突击花钱，仍大量购置仪器设备，这样就会对其必要性产生疑问，是否为了突击花销项目结余资金。

2.专用材料费常见问题。（1）挪用挤占专项资金购置大量日常办公耗材。（2）无合同、具体验收、入库、领用记录，无法核查其真实性。（3）购置的专用材料与项目不相关，如在项目经费中列支生产材料、基建材料、大宗工业化原料等。

3.测试化验加工费常见问题。（1）委托的事项与课题项目内容不相关。（2）存在相互委托现象，将财政资金变为自有资金。（3）委托合同条款不真实；委托的事项没有具体化；受托方不具有完成相关业务的资质和能力；受托方提供的业务成果或业务数据与合同约定的事项不一致。（4）开具的发票不合法。

4.燃料动力费常见问题。（1）燃料动力费是大型仪器设备、专用科研装置运行过程中发生的可以单独计量的水电气等燃料消耗费用。专项经费中经常发现公用支出挤占专项经费现象。（2）无合理分摊水电比例或依据，随意在专项中列支。（3）实验室日常运行的水、电、气、暖等支出属于间接费用支出范围，不应在直接费用中列支。

5.差旅费常见问题。（1）虚假发票或事项套取专项资金，如出差时间与考勤记录表不一致、大量的单程车票等。（2）报销标准及支出内容不规范，应严格按照差旅费报销标准进行票据审核，不得超标准超范围报销，差旅费报销单据后应附会议、培训通知等。（3）不同项目差旅费存在交叉现象，不严格按项目内容对应核算。（4）报销非本单位人员相关费用。（5）列支旅游费、景点门票等不相关费用。

6.会议费常见问题。（1）会议费报销手续不完备，缺少会议通知、参会人员签到表、政府采购手续等。（2）虚列会议支出，转移专项资金。（3）基本支出挤占专项支出，如年末工作总结会议。（4）超标准支出，列支与会议不相关的费用，如列支招待费、礼品费、旅游费等。（5）出差时发生的会议注册费、会务费不应列支在“会议费”科目，应计入差旅费。

7.因公出国费用常见问题。（1）因公出国经费报销手续不全，缺少邀请函、出国批件、国外行程单、护照签证及出入境记录复印件等凭据。（2）出国人员不是该科研课题组成员。（3）出国任务与课题任务无关。

8.出版／文献／信息传播／知识产权事务费常见问题。（1）“出版／文献／信息传播／知识产权事务费”科目不应列支一般办公软件、操作系统、广告费、日常手机、固话、网络通信费等。（2）项目研发的专利申请费及维护费按现行文件要求可以列支本科目。（3）委托软件公司开发的专用软件应列支委托业务费（预算科目为测试化验加工费），不应计入本科目。

9.劳务费、咨询费常见问题。（1）“劳务费、咨询费”科目不应发放本单位人员或本项目参与人员劳务费、咨询费。（2）超标准发放，职称不同，咨询的方式不同，其发放标准不同，需按照专项经费管理办法中规定的标准限额发放。（3）虚假签名，虚增人员领取。（4）劳务费、咨询费发放表不规范，无咨询或劳务的内容、人员身份证号、职称、联系方式等信息。（5）项目单位与合作单位人员相互发放劳务费、咨询费，套取专项资金。（6）劳务费、咨询费发放单位应依法代扣代缴个人所得税，原则上应通过银行转账方式发放到个人银行卡内，尽量避免发放现金。

10.间接费用常见问题。（1）间接费用只可少列，不可超列。（2）如直接费用被核减，间接费用也要相应核减。（3）间接费用预算核定后不得调整。

（七）科研经费监督管理机制不完善

从目前的情况来看，事业单位科研项目从预算申请、经费使用到决算编制的过程中，都没有受到严格监督和控制，监管空白现象时有发生。

单位法人与项目负责人对科研经费管理及使用责、权、利不明晰，并且科研人员对经费的管理意识淡薄，科研院所普遍存在重科研、轻管理的现象。

（八）科研经费评价体系不完善，绩效考核形同虚设

科研项目结题验收审计不严格，验收评审仅对提供的材料进行评审，而资料数据及经费支出的真实性、合理性无法审核判断，单纯看是否完成项目书约定的科研任务内容来决定项目验收是否通过，没有对项目完成情况以及取得的经济效益、社会效益进行有效的绩效评价考核。

四、科研经费监管对策研究

（一）加强预算管理，科学编制科研项目预算

科研项目预算管理是科研管理的重要组成部分，加强科研经费预算管理，提高经费服务效率，建立科研经费管理机制，要以科研经费预算为核心，合理有效的预算是项目研究实施的关键。科研项目预算具体包括预算的编制、审查、实施、调整、考核与评价等内容。

科研项目的预算应根据项目的实际需要，与研究开发任务密切相关，紧紧围绕研究目标、任务及技术路线等内容进行测算，开支范围和标准应严格按照国家科技计划经费管理办法中的具体规定执行，以经费估算和预算方法为基础，制定合理可行的项目预算。项目预算应基于科研的理性需要，坚持目标相关性、政策一致性、经济合理性原则。

国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）指出，应改进预算编制方法，科学合理，实事求是，完善预算编制指南；不得在预算申请前设置预算控制额度；对仪器设备购置、合作单位资质及拟外拨资金要重点说明。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）指出，简化预算编制，下放预算调剂权限；提高间接费用比重，加大绩效激励力度；明确劳务费开支范围和标准，不设比例限制；改进高校、科研院所差旅会议管理，很好地指导和服务各项科研工作，更好地保障了科研人员的利益，提高了科研人员的积极性。

科研部门和财务部门要高度重视预算，项目负责人与财务人员要积极掌握最新的科研项目资金管理方面相关政策，认真研读项目指南及预算编制说明，并充分探讨沟通，有条件的应邀请有关专家、领导，把好“立项关”，进行科学研究和论证，根据科研课题量身定制，严谨准确地预估各项支出费用，做到合情合理，挤干水分，严禁虚高填报，从源头上压缩腐败空间，保证科学合理地编制预算。

在项目执行过程中，课题组应严格按照下达的科研项目预算执行，不得擅自改变资金用途，挪用挤占项目资金。项目在研期间预算确有必要调剂时，应当按照调剂范围和权限，履行相关的程序申请预算调整。其中设备费、劳务费、专家咨询费、差旅费/会议费/国际交流合作费原则上不予调增，间接费用总额不予调增。

（二）加强财务核算管理，健全监督管理机制

科研项目经费的收支应全部纳入单位财务统一管理，财务部门要对科研项目进行全面核算，设置项目辅助账，真实准确地反映科研经费的收支状况，确保专款专用。

科研经费监管不力、使用不公开、审计力度薄弱等问题突出，显现出制度监管的缺陷，不断改革完善项目资金分配体制，铲除“跑部钱进”的不良之风，提高科研人员对科研经费合法合理支出的意识，不断强化资金风险防范意识，强化监督管理制度的建设，把科研经费锁进制度的保险柜，搞好堵漏防范措施，做到资金到哪，管理到哪，坚决杜绝“重申报、重成果、轻管理”的旧思想，切实将有限的科研经费真正花在“刀刃上”，发挥资金使用效率。

由于科研事业单位的行业具有特殊性，各事业单位应遵照国家和各地方政府有关的科研经费管理办法，结合本单位的实际情况，量身制定切实可行、合理有效的科研经费核算管理办法，明确科研经费各支出科目核算的具体内容，项目经费报销原则办法、列支的标准及范围、审批手续及流程等，尽量避免科研人员报账的随意性和盲目性，避免弄虚作假、挤占、挪用、截留科研经费等违反财经纪律的行为发生，用制度对科研部门和财务部门及相关人员加以规范和约束，并建立面向结果的追踪问效机制，避免出现科研经费管理失控的恶性问题。

（三）加强科研机构科研财务助理的培养，提升职业素质及专业技能，完善科研财务管理工作

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）指出，增设科研财务助理岗位，让科研人员从繁杂的琐事中脱离出来，专心从事研究工作。科研财务助理不仅要做好科研项目预算信息的收集、分类、汇总和分析等工作，还要对科研项目预算的编制、执行、调整及财务决算、验收等方面提供专业化服务，应熟悉科研管理及财经方面相关政策，爱岗敬业，坚持原则，依法办事，廉洁自律，具备较强的工作责任感和使命感，具备较好的业务能力和职业道德水准，工作中不断更新业务知识，提升自身职业素质及专业技能，使理论与实践得到有机结合，科学节约，合理开支，规范制度，逐步完善科研财务管理工作。

（四）加强和完善科研经费信息公开，增加经费透明度，建立科研信用评价机制

国家、省部级科研项目经费收支明细清单，应在相关网站定期公示，并设立举报投诉专区，接受专家与群众监督。用公开、透明的科研经费公示制度驱散腐败的阴霾。推行阳光科研制度，最大限度地增加科研经费的透明度。课题申报时加强科研项目的预算评审，课题验收时加强科研项目结题审计，科研经费的使用由项目负责人负全责，建立信用评价机制，真正做到每一笔科研经费的去向清清楚楚，明明白白，遏制科研腐败的发生。

（五）设计探索绩效评价体系，完善项目数据与预算绩效评价档案，强化项目绩效跟踪结果的应用创新

项目绩效评价是财政部门、项目主管部门和项目承担实施单位根据设定的绩效目标，运用科学的评价指标及方法，对科研项目进行客观性的综合评价。

绩效评价不应是事后评价、静态评价，而是贯穿于科研项目实施的全过程的一种动态综合评价方式。在项目申报阶段，编制项目经费预算的同时，编报项目支出绩效目标及绩效指标，包括产出指标、效益指标、服务对象满意度指标等，实施目标论证，优化资金配置；在项目执行过程中，实时跟踪项目整体运行情况，并对资金的使用情况进行监管，使科研资金真正发挥作用；在项目结题验收后，先进行项目绩效自我评价，然后再组织专家复评，客观公正地反映项目实施结果，并将评价结果设置绩效评价档案，以反馈机制来影响以后年度的项目立项及科研经费安排。

通过加强预算绩效目标管理，优化绩效指标及评价方法，开展绩效运行全程跟踪监控和第三方绩效评价，设计探索符合实际的绩效评价体系，贯穿于项目执行全过程，完善项目数据与预算绩效评价档案，强化项目绩效跟踪结果的应用创新。