供给侧改革背景下高校预算管理探讨

（北京工业大学财务处北京 100124）

在经济新常态的推动下，为适应高等教育变革，作为供给端的预算管理，其自身结构调整刻不容缓。高校预算通过供给端的结构改革，通过战略、预算和绩效的互动，促进资源整合，优化绩效考核，引导经费投入到特色学科和优势学科，保障高校朝着“双一流”的目标前进。

一、高校全面预算管理的概念

现代大学制度发展理念下，高校对于资源的利用率和配置率的要求越来越高。高校预算管理是高校财务管理的核心，是优化资源配置的有效载体。为保障学校的“双一流”建设，高校预算管理必须进行供给侧改革，做好全面预算工作。

高校的全面预算反映高校未来某一特定期间的事业收支活动的财务计划，以实现高校的发展目标和战略计划为目的（辛晏，2005）。全面预算管理体系的概念是在近年来理论和实践基础上提出的，这一概念建立在以往研究与实际运营成果的基础上，目的是促进高校财务进一步的规范化和合理化。通过高校财务全面预算工作，可以帮助高校在运营中抵御外部竞争的剧烈冲击，加强内部管控，实行有效的经济责任制和科学的监督机制，避免资金浪费，使资源配置更加合理（闫华红、毕洁，2015）。

目前，高校的预算管理主要是依据学校制定的发展目标，编制年度财务收支计划，它综合了预算、审批、下达、控制、分析、调整和考评等程序，将年度发展目标进行分解，落实到学校各部（院）、机关和各岗位人员，要求全员参与、共同监督，最终实现高校的战略发展目标。

二、高校全面预算管理的特点

（一）全员性和全面性

预算工作的结果与高校各部（院）、机关和各岗位人员息息相关，虽然从表面上看，预算结果反映为一系列的财务指标和数据，但究其根源是每个部门和每个人的参与程度。高校要想达到既定的预算目标，必须增加预算的透明度，让所有教职员工都能够了解学校发展的目标，树立全员预算管理参与意识。

（二）导向性和全程性

高校的全面预算管理涵盖了学校全部的经济业务，包括学校的教学科研、学生的日常活动、筹资、长期投资等各项方方面面的经济业务。高校需要以市场为导向，设置高校专业和培养计划，提高教育资源的利用率，同时对高校资金运动的全过程进行事前、事中、事后的分析和控制，促使高校各部门之间的工作协调一致，教学、科研等活动顺利进行。

（三）目标性和效益性

全面预算管理作为高校的一种重要管理形式，其主要目标就是提高学校的管理水平、促进学校健康发展和提高学校的经济效益。高校主要依靠政府的财政拨款，对于预算的宗旨是“收支平衡、量入为出”，在编制预算上以积极稳健为主，充分利用高校自身的教育资源和优势，积极增加收入。全面预算管理可以整合高校的管理职能，将管理与行动联合起来，大大提高管理的效率，保障了预算目标的实现。

三、高校预算管理工作现状

（一）管理意识淡薄，预算目标缺乏战略导向，缺少长远规划

当前高校的经费大部分都是来源于国家的财政拨款，高校被动地接受上级下拨的预算经费已经成为常态化，财务对于经费的管理重心多偏向于业务报销工作，缺少财务自主意识，学校领导对预算管理不够重视，存在“重决算、轻预算”现象。现阶段，高校的全面预算管理大多停留在“收支平衡、量入为出”的常规思路。预算目标仅立足于当年财政收支，只看重当前的利益，预算中心理念是集中力量平稳运行，缺乏对高校长远发展的规划，缺少对高校中长期动态的平衡分析。在预算编制上常常按照经验，缺乏科学性、连续性和前瞻性的决策。

（二）预算编制的短板：方法粗糙，影响高校未来发展

高校一般采用“基数+增长”增量预算编制方法，编制方法相对单一。增量预算方法主要是依据以往经验，以本期基本费用为基础，再结合年度预算业务量和其他因素影响编制的一种预算方法。增量预算法存在很多不科学性，首先，过分依赖以前年度基数，造成很多不合理和不必要的支出延续使用，不利于高校内部支出的优化，影响资金的使用效率。另外，我国高校的教学和科研等项目都下放到各部（院），但分配资金的权力却集中在学校，滋生了吃“大锅饭”的惰性思维，不利于学院发挥自主性和创造性。

（三）预算执行的短板：缺乏刚性

当前很多高校已经认识到了全面预算管理的重要性，可是对于预算的执行过程并没有进行有效的监督，没有按要求完善内控制度，对于支出缺少严格的管理和控制，随意性较大，弱化了预算的约束刚性。另外，基本支出和项目支出没有明确界定，专款专用执行不到位，常常需要用拆借项目支出填补基本支出的缺口。不少高校还存在随意追加和频繁调整预算，造成预算超支，破坏了预算的严肃性和权威性。此外，随着高校各部（院）不断增加与社会的接触，高校承办培训和会议的项目不断增多，高校的其他收入项目越来越多。对于这些其他收入，高校并没有进行有效的监控，容易造成资源的浪费，滋生腐败，对高校的发展带来影响。

（四）预算考核的短板：绩效管理工作流于形式

高校预算的绩效管理相距科学完整的管理体系还很遥远。没有很好地建立预算考核指标，把按规定列支视同完成预算支出，不突破预算指标就是预算绩效良好，从而忽视了预算考核评价的根本，缺乏奖惩机制，使预算绩效管理工作流于形式。

四、高校预算管理适应供给侧改革的具体策略

（一）更新理念，充分利用预算的战略指导作用

新时期下的预算管理改革明确提出，要建立中长期规划和动态平衡。这需要高校深刻理解，不能在编制预算时，只是对当年的财务收支进行平衡，要依据学校的发展战略和发展愿景，全面策划中远期战略项目，并依据项目推进的时间进程，统筹考虑各项“结转结余”因素，做好学校中长期的收支平衡。高校预算理念的更新和转变，使得预算编制在“保人员、保运转”的基础上，能够做到通盘思考，从学校整体发展的角度出发，通过预算制定、分解和执行，强化学校的战略目标和工作重点，打破预算内外资金使用分裂严重的局面，实现全面收支管理模式，以强有力的资金支持保障学校决策的前瞻性、科学性和连续性。

（二）采用科学合理的预算编制方法

预算执行效果直接取决于预算编制方法，新时期的改革需要高校做到与时俱进、适时调整，采用科学合理的预算编制方法。现阶段高校提倡的“零基预算法”，更多地强调“投入-产出”意识，在剔除以往不合理因素、避免各项资源浪费的同时，调动全员积极参与编制预算的热情。但这并不是说，预算编制时将所有项目都“归零”，这样反倒不符合“成本效益”原则，加大了高校编制成本。在实际操作中，可以依据预算项目的收支变化而定，对于变化较大影响整体预算的项目采用“零基预算法”。对于高校支出的预算编制，不必考虑以往的支出项目和数额，坚持从实际需要和可能发生出发，逐项审议各项预算支出内容和开支标准的合理性，综合考虑、全面平衡的基础上编制预算。鼓励编制3到5年中长期预算规划，进一步细化制定短期目标，精确投放经费，健全预算精细化管理，实现资金的健康循环。

（三）建立完善的高校预算管理体系

在完备预算管理机构方面，要设立一个有效的预算管理机构，确保预算的有效执行。该机构要从预算的政策、实施和控制入手，全面负责高校预算的全过程管理，包括：审批、协调、监督、评价和激励等工作。同时，定期召开工作会议，依据高校的战略规划确定年度预算目标，利用信息技术对数据实施跟踪和反馈，及时分析执行情况，针对非正常情况积极查找原因和解决方案，并做出适时合理的纠偏调整。对于预算调整事项，高校要严格执行相关预算管理制度和调整原则，针对无预算或超预算的项目，原则上本年度不做调整，应安排在以后年度，如确有迫切和重要的项目要调整，需要上会集体进行讨论决定。

（四）完善考评体系建设，加强预算执行力度

在重新制定的预算法中，前后共有8处提及“绩效”，这也是国家首次将绩效理念作为原则纳入立法范畴。高校要将绩效落实到预算管理工作中，制定科学的绩效考核制度和考评方案，对预算执行进行有效的绩效评价。预算编制时，明确责任归属和职责分工，做到绩效指标分解到人，用以加强责任人的法制和责任意识。科学分析预算支出，做到解决问题和及时考评。同时，建立多部门参与、齐抓共管，并与之配合制定合理的奖惩机制。加强预算执行管理，全面审核资金用途和支出标准，合理开支，严格审核，并加强内部监管，确保预算的有效执行，整体提升高校预算管理水平。

总的来说，高校预算管理适应供给侧的改革和创新是渐进的、动态的，必须紧跟当前高校“双一流”建设步伐，预算管理各项工作与时俱进，逐步形成科学完善的全面预算管理，使高校教学科研创新、学生培养更加契合社会的需要。