经济体制改革如何“施工”

庞清辉

党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。这为今后一个时期经济体制改革指明了方向。

今年是改革开放40周年，40年来中国经济创造了增长奇迹。中国的改革为什么能成功？十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在接受《财经国家周刊》记者专访时表示，其中一条经验就是抓准了改革的主线，产权制度和市场化改革就是经济体制改革的两条主线，“这两个改革突破了，改革就能纲举目张。”

十九大报告还明确了经济体制改革的目标，这就是产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。

“今后，任何经济体制改革方案，都要以是不是达到了这样的改革目标为检验标准，在制定改革方案时，就要自我评估一下，是不是实现了产权有效激励、是不是有利于要素自由流动、是不是促进了价格反应灵活、是不是推动了竞争公平有序、是不是推进了企业优胜劣汰。”杨伟民说。

围绕两条主线

《财经国家周刊》：经济体制改革为什么以完善产权制度和要素市场化配置为重点？

杨伟民：我国经济体制改革一直是围绕这两条主线展开的。第一，产权制度方面，上世纪80年代初的家庭联产承包制，实质上就是产权制度改革。土地公有制性质没有变，实行了所有权和承包权的分置，农民拥有承包权，集体经济组织拥有所有权。这一改革极大地调动了农民积极性，一举解决了我国吃饭问题。

后来，我们实行了鼓励发展个体私营经济、发展乡镇企业和对国有企业“抓大放小”的改革，民营企业快速成长。党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，党的十六大确立了“兩个毫不动摇”的方针。这些也是产权制度改革，因为所有权是产权制度的基础，承认私人拥有所有权的经济是社会主义市场经济的重要组成部分。这些有力促进形成了目前国企、民企、外企三大市场主体鼎足之势，民企在增长、税收、就业、出口中贡献的份额不断提高。

为什么产权改革突破了，改革就成功了呢？我们知道，产出的多少是由劳动和资本数量特别是不同组合决定的，组合好，全要素生产率就高。劳动与资本的不同组合，就是产权。产权不能简单地等同于所有权、所有制。所有权可以细分和派生出若干产权，如承包权、物权、使用权，由此再派生出收益权、分配权等等。同是公有制的情况下，可以建立不同的产权制度，从而形成不同的产权激励，产权激励是最大的激励。

按劳分配也是一种激励，但这是一种事后激励，是一定量的劳动成果生产出来后，按照每个劳动者的贡献份额分配，是蛋糕在一定条件下谁多谁少的问题。但如何生产更多，即如何把蛋糕做得更大呢？这就必须有产权激励。承包制下，农民既是劳动者，也是生产组织者，交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的，农民就会想方设法在同样的地上生产更多的粮食。同样，企业家如果知道生产的成果也是交够国家的，即税;留足企业的，即员工劳动报酬;剩下的，即利润都是自己的，他的积极性也会高，他就会想方设法优化要素组合创造更多的物资财富。所以，按劳分配是分粮，是事后激励;产权制度是分地，是事前激励。产权激励是比按劳分配更有效的激励。

在市场化改革方面， 党的十二大提出计划经济为主、市场调节为辅，十二届三中全会提出有计划的商品经济，十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，十八大提出经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用等等。市场化改革本质上就是商品和要素是由政府决定，还是由市场决定的问题。

为什么市场化改革突破了，改革就成功了呢？习近平总书记在十八届三中全会上作的说明讲得很清楚了。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。我国经济发展的成功，原因之一就是因为采取了最有效率的市场经济体制。

满足人民对美好生活的需要、推动高质量发展、建立现代化经济体系，要有一个归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度;要有一个消费者可以自由选择、自主消费，商品自由流动、平等交换的商品市场;要有一个市场准入畅通、市场退出便捷、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范、市场信号真实的要素市场。在粮食短缺的时代，我们最急迫的是解决农民生产粮食的激励问题。在高质量发展阶段，在创新驱动发展阶段，我们最急迫的是解决企业家和创新人才的产权激励问题。

杨伟民

《财经国家周刊》：当下，在完善产权制度和要素市场化配置方面，存在哪些问题和需要突破的地方？

杨伟民：需要强调的是，产权制度改革和市场化改革必须同步才能有效。产权制度是市场经济的基石，产权明晰了，资源才能流动，才有了市场交易，市场决定资源配置才能成为现实。现在空置的农村宅基地很多，之所以闲置，是没有进入市场，之所以难以进入市场，就是因为产权制度不清;房子下面的地是集体的，地上的房子是个人的，建立房地分割、适合市场交易的宅基地产权制度，才有可能解决宅基地的空置问题。

反过来，若产权清晰了，但政府仍过度干预，不让市场配置资源，也不会实现资源的有效配置，不会提高全要素生产率。当年的承包制，如果不是取消了粮票，放开了农产品价格，也不会成功。因为如果粮价不放开，农民生产得越多，可能亏损越多，第二年就不会生产那么多了。近十几年，由于一味追求粮食产量的“连增”，政府对农产品价格的干预增多，价格信号失灵，农民按照失灵的价格信号决定种什么、种多少，带来了现在粮食高产量、高库存、高进口并存的怪现象。

十八届三中全会以来，经济体制改革取得很多突破性进展，但在完善产权制度和要素市场化配置方面的突破性还不够。

国有企业、农村土地制度、农村宅基地、城市化、房地产和住房制度、自然资源体制等改革进展不如预期，原因是产权制度没有突破。

在要素市场化配置方面，大幅度下放了审批权，解决了准入难问题，但退出难的问题没有解决。我们现在已经有1亿左右的市场主体，平均每14个人就有一个市场主体，这是一个了不起的成就。但一个健康的肌体，不能只进不出、只生不死，我们的经济肌体中已经积聚了大量毒素，比如“僵尸企业”。

虽然大规模地减了税、降了费，但全国财政收支增长仍快于经济增长、中央政府的投资持续扩大、地方政府隐性债务迅速扩张、卖地收入大增、PPP模式、棚户区改造、国有企业杠杆率高企、金融机构对民企的歧视性政策等等，实际上扩大了政府对资源的配置，相对减少了市场对资源的配置，十八届三中全会确定的“大幅度减少政府对资源的直接配置”的目标还有待实现。

“思想再解放一些”

《财经国家周刊》：深化改革，需要解放思想。产权制度改革和要素市场化配置改革，解放思想最重要的是哪些方面？

杨伟民：实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。就改革工作而言，谁的思想最需要解放呢？改革方案都是政府部门的公务人员制定的，制定改革方案的公务人员的思想水平决定了改革方案质量。所以，现在最需要制定改革方案的公务人员的思想再解放一些。

在产权制度改革方面，解放思想最重要的是淡化所有权，强化产权。公有制、私有制等所有权问题，在古典经济学中占据重要位置，在现代化经济体系中，所有权已经不像原来那么重要了，所有权也不是决定社会性质的唯一因素。

产权制度是对所有制的深化，是以所有权为基础派生的一组权利束，如使用权、经营权、收益权及其分解的其他权利，对所有权派生的各项权能进行的法律界定就是产权制度。无论是公有制经济还是非公有制经济，都要明晰占有、使用、转让、租赁、处置、收益等的权利。国家不仅要依法保护各种所有权，也要同等程度保护使用权、经营权、特许经营权、知识产权、收益权、继承权、处置权等。

在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础上，我们完全可以创造性地建立一种适合中国国情、适合建设现代化经济体系和社会主义市场经济的产权制度，实现产权有效激励的改革目标。解决了产权激励问题，我们就会有效调动企业家、科研人员、企业员工、新型农业经营主体等的积极性，就会再创造一个“中国质量”。

在要素市场化配置改革方面，解放思想最重要的是认识到政府作用和市场作用是两个完全不同的作用。现在大家都认同使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。但对两个作用的内涵和外延，在思想上还有不同认识。

2018年11月5日，江苏灌云经济开发区一家民营企业正在生产出口俄罗斯的毛毯。

如果仍认为社会主义市场经济是市场对资源配置起决定性作用，同时政府对资源配置也起作用，起非决定性作用的话;如果认为市场起决定性作用的只是竞争性领域，粮食、土地、能源、交通、电信、水利、文化、教育、医疗、技术研发及其产业化等还是要由政府来配置资源，市场不起决定性作用的话，就不会设计出减少政府对资源直接配置的改革方案，就难以实现要素自由流动的改革目标。

粮食、土地、能源、交通、电信、水利、文化、教育、医疗、技术研发等领域有其特殊性，但不能用特殊性否定一般性。習近平总书记在十八届三中全会讲到，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。

完善改革推进方式

《财经国家周刊》：推进改革尽快落地方面，你有哪些建议和思考？

杨伟民：我在中财办担任副主任时，兼任经济体制和生态文明体制改革专项小组的成员和联络员，协调了一些改革。在工作中，我觉得要使改革尽快落地，需要研究一下如何完善改革的推进方式。

应该改变由主管部门牵头制定“自己改自己”的改革方案的方式，自己改自己，自己给自己动手术，刀很难切下去，切下去了也切不深。重大改革方案，应该成立跨部门的改革方案小组，制定改革方案提交中央全面深化改革委员会审定。改革方案要尽可能细，具有可操作性。这样，就没有必要各部门、各级行政区都要层层制定改革实施方案，改革就可以“一竿子插到底”。

很多改革，其实只要中央有一个文件就够了，各部门和各级地方政府的任务就是落实。重大改革由一个跨部门的小组制定，可以把相关部门的改革事项融在一起，如果都是部门自己制定自己的改革方案，改革方向和目标会有差异，出台的时间即实施步调不一致，落实的效果就差一些。

对不需要顶层设计的领域，即需要地方、基层、企业自主改革的事项，中央大政方针明确后，就要给它们更大的改革自主权，不要采取改革方案还要报给主管部门审批的方式。改革试点要减少，对方向明确、没有争议的改革，没有必要搞试点，更没有必要试点方案由部门审定，可以一步到位在全国推开。

改革，有的需要发文件，很多情况下，改革就是废止文件，没有必要任何改革都要发文件。有些领域可以采取推出改革典型案例的方式，告诉大家只要按照这些案例就可以改了。