城市精准扶贫中的工作机制探讨——以广东省江门市蓬江区为例

刘华南，洪建军，古秋霞，林 群

（1.广东省农业科学院 农业经济与农村发展研究所，广东 广州 510640；2.农业农村部华南都市农业重点实验室，广东 广州 510640）

消除贫困，改善民生，最终实现共同富裕，是社会主义的本质要求。2013年10月，中共中央总书记习近平同志在湖南湘西考察时指出：扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫。这是“精准扶贫”概念的首次明确提出[1]。2015年习近平总书记在贵州调研时，提出了六个精准，分别是“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”[2]。精准扶贫是马克思主义中国化的又一个重要的最新成果，具有深远的实践意义和广泛的理论意义[3]，成为打赢扶贫攻坚战的制胜法宝，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大“中国梦”的重要保障[2]。

一、引言

20世纪90年代以来，我国开始了社会结构和经济体制的转型，市场导向的改革打破了计划经济体制下形成的城市利益格局[4]。随着城市社会结构急剧变迁，城市经济体制改革不断深化，我国城市贫困问题日渐突出，而下岗和失业人员的产生，进一步扩大了城市贫困人口的规模[5]。当代城市贫困已经对我国城市的经济、社会、空间发展以及综合管理产生了前所未有的制约和影响[6]，为解决当代贫困，防止代际传递，政府应承担起对城市贫困居民的援助和救助的基本责任[7]。

城市贫困人口主要包括进城务工的农村人口，因产业转型、国企改革产生的城市失业人员，因病、因学、因残致贫和无劳动力返贫群体等。为有效应对城市贫困状况，我国出台一系列规章制度形成当前的城市扶贫体系，主要由三部分组成：即由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等构成的预防性反贫困制度；以城市最低生活保障为主的救助性反贫制度；以及由一系列鼓励、创造就业创业机会的开发性反贫困制度[8]。总体来看，城市贫困人口已能够享受一些社会保障和政府的援助政策，现有制度下我国的城市扶贫已实现了从单一化到综合化，从偶发式到常态化，从主体一元到主体多元，从“一揽子”扶贫到精准扶贫等的转型[9]。

新形势下，城市精准扶贫有着深远的现实意义。在城市地区，我国的扶贫政策设计与实际操作既有难得的经验，也存在着不足与缺陷，本文通过对江门市蓬江区精准扶贫中的工作机制进行探讨，充分肯定该区精准扶贫的经验和成效，并对目前工作中存在的问题和不足进行归纳，以期为未来的城市扶贫提供参考。

二、 蓬江区精准扶贫现状

（一）蓬江区概况

蓬江区地处江门市中心，是粤港澳大湾区的重要区域，毗邻港澳、北连广州、佛山，东接中山、珠海、南向浩瀚的南海。交通网络发达，是贯通五邑、连接全省公路网的枢纽地带，受珠三角城际轻轨的直接辐射。随着江中高速、江珠高速、港珠澳大桥相继通车，蓬江与周边城市及港澳地区的往来日益密切。蓬江水路便捷、航空交通顺畅，坐拥西江黄金航道，有高沙港、荷塘口岸码头，距新会港仅20分钟车程，周边100多公里范围内有广州、深圳、珠海、香港、澳门五大机场，地理位置十分优越。

蓬江区产业体系日趋完善，初步形成以传统优势产业为基础，先进制造业为主攻方向的全新产业体系。2016年全区实现地区生产总值604.92亿元，同比增长8.5%。其中，第一产业增加值8.1亿元；第二产业增加值274.7亿元；第三产业增加值322.16亿元，上榜2016年全国中小城市综合实力百强区。

（二）贫困人口分布及致贫原因分析

根据相关文件精神，蓬江区共有377户，合计1171人被纳入精准扶贫范围，全部分布于城镇化程度较高的白沙街道、潮连街道、环市街道、荷塘镇、杜阮镇和棠下镇（据江门市精准扶贫网2018年3月数据）。从单一致贫指标来看，因残、因学、缺劳力和因病占据主要原因。如下所示：

表1 蓬江区精准扶贫人口致贫原因统计表(共377户，1171人)

图1 蓬江区精准扶贫人口致贫原因比重饼状图

从以上统计数据可看出，很多贫困家庭受多个致贫指标影响，在一定程度上增加了脱贫难度。

1.因残致贫

据蓬江区致贫原因统计，因残致贫因素比例占据首位，达54.91%（户数）/56.70%（人数）。从入户调研走访了解得知，家庭成员因肢体残疾，难以通过正常劳动获得收入来源，且由于辅助器械价格昂贵，进一步增加经济负担，此类贫困户脱贫信心不足。

2.因学致贫

贫困人口因贫困而失学，又因失学而成为新一代贫困人口，导致劳动力文化素质低，既是贫困的结果，又是造成贫困的原因。蓬江区因学致贫占52.52%（户数）/55.93%（人数），贫困家庭因供一个或多个小孩读书，家庭负担较重，使得难以摆脱贫困。

3.缺乏劳力致贫

目前，城区农村人口的社会保障机制还不健全，如果家庭中有残疾人、体弱或年老丧失劳动能力的成员，导致难以脱贫。现有贫困户中，因缺劳力致贫占贫困户总数的50.13%（人数）/53.80%（户数），此类贫困户很难通过自身努力脱贫，且易返贫，成为扶贫工作的难点。

4.因病致贫

通过统计得知，因病致贫因素亦占据较大比重，为39.52%（户数）/43.55%（人数）。家庭成员因慢性疾病或重大疾病患者，因长期就医、用药导致医疗费用居高不下，且因病无法正常就业，家庭负担沉重，致使其没有精力摆脱贫困。

5.缺资金致贫

缺资金的贫困农户的经济状况一般都处在脱贫的临界线上，没有启动资金学习技能和扩大生产，陷入收入长期低迷循环。

6.缺技术致贫

由于劳动力文化素质低，且无专业技术，外出务工只能从事低收入一线工种，在家务农亦无过硬农技本领，导致经济状况不佳。

三、精准扶贫开发成效

蓬江区高度重视精准扶贫工作，中共十八大以来，通过一系列积极措施助力脱贫攻坚，多头并举，长效推进，取得显著扶贫开发成效。

（一）脱贫帮扶方式不断创新

通过创新脱贫帮扶方式，积极探索扶贫开发长效机制，促进城乡贫困对象增收脱贫。全区全面铺开副科以上领导干部1对3的结对帮扶低保贫困户活动，建立“定单位、定责任、一定三年”的结对帮扶机制，为失业贫困人口提供“一对一”就业帮扶；创新开展社工组织与扶贫结合工作方式，通过政府购买服务，引进优质社工人才，实施个案帮扶，让社工服务延伸至镇（街）、村（社区）、贫困家庭，准确掌握贫困对象的实际情况，提供有针对性的扶贫方案和帮扶计划；为拓宽扶贫残疾人员就业渠道，创建“互联网+”残疾人就业模式，启动智慧助残物联网自助洗车项目、康园中心手工加工项目、农村残疾人农业培训基地等。

（二）扶贫资金投入力度加大

近年来，蓬江区扶贫投入力度不断加大，整合资金，精准投入。如2016年投入市、区两级专项资金及相关捐助自筹资金合共约850.9263万元，其中区财政专项安排援助金600万元，集中用于精准扶贫对象补助；教育补助支出46.8787万元，对蓬江区贫困户子女九年义务教育、中专、大专、本科学费及生活费补助，惠及该区帮扶贫困子女327人；医疗救助支出116.65万元，对贫困户家庭成员个人自付医疗费中按不低于70%比例进行救助，惠及贫困人员384人次，为精准扶贫工作开展提供有力的资金保障。

（三）扶贫机制不断完善

全区通过紧密结合新时期蓬江区城乡精准扶贫的精神内涵，探索走城市精准扶贫道路，初步建立了精准扶贫政策兜底创新体系。在基本保障、医疗救助、助学帮扶等方面形成了多面立体的救助体系，充分发挥“最后一道安全网”的兜底作用。对无法依靠产业扶贫和就业脱贫的家庭实行政策性保障托底，对建档立卡贫困户因病致贫的，实施大病集中救治一批，慢性健康管理一批，特殊困难家庭兜底保障一批，探索低保标准与农村贫困线标准“两线合一”，扶贫机制不断创新，为精准扶贫工作提供有力支撑。

（四）社会保障政策进一步落实

全面落实低保和应保尽保政策，社会保障政策进一步完善。养老保障方面，落实建档立卡贫困户60岁以上符合领域待遇的老人100%享受城乡居民社会养老保险待遇。医疗保障方面，通过重新修订《蓬江区困难群体医疗救助实施办法》，取消医疗救助最低起付线，扩大救助面，将基本医疗救助比例由30%提高到70%，重特大医疗救助由40%提高到80%。针对教育保障，蓬江区慈善会积极开展助学活动，通过多方筹集资金，对低保子女九年义务在校生每年资助500元，大专生每年资助2000元，本科生每年资助3000元，高中生向学校直接申请减免1000元，圆低保贫困子女读书梦。

四、精准扶贫主要挑战

随着精准扶贫工作持续推进，扶贫逐渐进入啃骨头、砸石头的关键时期，而脱贫路上一系列主要挑战亦逐渐呈现。

（一）脱贫攻坚形势依然严峻

经过系统针对性的扶贫开发，全区具有一定发展能力的贫困户和贫困人口逐步摆脱贫困。剩下的贫困对象多是“老大难”，因病因残因灾致贫、缺劳力、缺技术致贫成为主要因素，内生动力和发展能力弱，再加上受一些制度性障碍和新致贫因素如城市化、工业化进程中贫困人口失地、失业、市场波动减收等影响，使贫困现状更具复杂性，扶贫开发进入啃“硬骨头”和攻坚拔寨重要时期，脱贫攻坚严峻形势仍不容忽视。

（二）后续长效帮扶机制有待完善

目前，蓬江区仍存在脱贫人口收入虽跨越贫困线，但由于自身发展能力不强、致贫因素难完全消除，一遇灾害和重大疾病，极易再度陷入贫困之境，后续长效帮扶机制有待进一步完善。因而，扶贫开发既要解决存量又要控制增量，不断巩固扶贫成果，还要继续推动“开发式”扶贫与“救助式”保障的有效衔接，加快织牢低收入人口救助保障网，建立长效帮扶机制。

（三）扶贫凝合力亟需加强

目前，在精准扶贫实施过程中，主要依靠各级政府的政策性投入，即更多依靠政府的单一力量为主，而企业、合作社等新型经营主体和非政府组织参与扶贫的热情仍未得到有效激发。一些企业对扶持贫困户就业、创业兴致不大，少数具劳动能力的贫困人员主动发展产业动力不足，个别政府机关对市场风险的预测掌控能力有限，无法调动扶贫对象积极性，导致部分扶贫产业推进困难，全区扶贫凝合力有待进一步加强。

五、精准扶贫建议和对策

（一）加强组织领导落实

强化党政一把手负总责的责任机制，层层签订责任书，把责任传导到乡镇（街道）、村基层，形成区、镇（街道）、村（社区）齐抓共管强大合力，压实脱贫攻坚主体责任。成立扶贫开发领导小组，发挥组织领导、统筹协调作用，每季度召开至少一次专题扶贫工作会议，研究提出工作中的重大事项，审定有关重大问题，落实任务清单，总结部署和考核扶贫工作。强化各职能部门统筹协调与技术指导，建立专责机制，细化目标任务，推动工作落实。建立镇、村属地管理责任机制，做好帮扶的对接协调服务工作，主动配合帮扶单位工作，接收社会、企业资金并按捐赠者意愿安排落实到具体村、具体项目。建立乡镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众制度，推动乡镇（街道）职能转换、重心下沉，提高组织服务精准扶贫和农民脱贫增收的能力。

（二）加大资金有效投入

构建扶贫专项资金递增机制，按比例稳定增加财政专项扶贫资金投入，优先保障扶贫开发的资金、项目、技术、服务等需要。建立涉农资金整合投入机制，按照渠道不乱、用途不变原则，组建项目库，以项目整合资金，实现整合资金与实施项目对接。深入推进普惠金融“村村通”工程，积极发展小额贷款公司、资金互助社等农村新型金融组织，扩大“政银保”合作农业贷款、农村土地承包经营权抵押贷款等贷款，为脱贫提供有力支撑。构建以奖代补的财政资金激励机制，发挥财政资金杠杆作用，撬动金融、企业、社会资金，引导工商企业、先富群体、外出乡贤广泛参与，推动形成以政府公共财政投入为引导，银行信贷资金和社会资金广泛参与的扶贫开发融资体系。通过向上争取、银行融资、社会捐赠、增加财政投入、整合涉农资金等方式，集中力量攻坚。

（三）健全扶贫工作机制

统筹推进特色产业开发、连片基础设施建设、农村人居环境整治、发展股份合作经济，夯实农民脱贫增收基础。加强项目到户机制建设，因地制宜、因贫施策，注重造血扶贫，统筹实施短期和长期的帮扶项目，大力发展特色种养业、电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、科技扶贫、资产收益扶贫。设立“就业扶贫车间”、“扶贫工作坊”和“就业安置基地”，制定对直接优先贫困户务工、参股、带动增收效果好的农业经营主体的激励政策，鼓励各类企业吸纳贫困劳动力，引导企业在贫困地区投资兴业，促进贫困人口就近就业。加强贫困人口就业培训，定期组织开展技能培训，让有劳动能力的贫困户掌握实用技术，实现可持续脱贫致富。

（四）强化考核督查机制

建立扶贫工作考核机制，明确考核指标和任务清单，考核结果作为村、镇（街道）两级两委班子考核评价的重要指标，纳入干部考核、评优评先的重要内容。建立扶贫工作年度报告和定期通报制度，按季度通报扶贫工作动态。完善精准扶贫督查办法和工作台帐，紧盯时间节点，采取跟踪督查、随机抽查、定期检查等方式，传导压力，狠抓落实。完善考核问责制度，加强对干部在落实脱贫攻坚目标任务方面存在的失职渎职，不作为，贪占挪用扶贫资金，违规安排扶贫项目，弄虚作假搞“数字脱贫”等方面的巡查，依党纪政纪进行追责。完善扶贫开发资金使用管理监督机制，深入开展集中整治和预防扶贫领域职务犯罪专项工作。加强镇村基层干部思想建设、作风建设、能力建设，做到廉洁扶贫、阳光扶贫。支持开展社会监督，强化媒体舆论监督，开展扶贫成效考核和第三方评估。

（五）加强扶贫队伍建设

加强基层党组织建设，发挥党建在促脱贫攻坚方面的引领作用。选优配强扶贫干部队伍，把熟悉“三农”情况、业务能力过硬、愿干肯干的干部选拔到适合岗位上来，努力打造一支素质高、作风正、讲奉献、能攻坚的扶贫开发队伍。积极鼓励农民工、退伍军人、大中专院校毕业生特别是农业院校毕业生、乡贤和科技人员等返乡创业，促进现代科技、生产方式和经营理念进入农业农村，推动农村一二三产业融合发展，激活各类资源要素，带动农民就业增收。加强村“两委”成员、村民理事会成员、中青年农民、致富能手等的技能培训和学历教育，研究制定政策措施，加强对农民的综合素质、实用技术、创业能力培训，培育新型职业农民队伍，为农业持续发展提供人力保障。

（六）营造良好社会氛围

加强脱贫攻坚政策宣传和舆论引导，充分利用各类媒体，全面宣传、准确解读“精准扶贫、精准脱贫”的决策部署、政策举措。开展形式多样、生动活泼的宣传教育活动，全方位、多角度大力宣传各地精准扶贫、精准脱贫的成功经验，总结推广先进典型。积极营造“6·30”广东扶贫济困日和“10·17”全国社会扶贫日的宣传氛围，鼓励和支持志愿者、社会工作专业人才、企业家等参与扶贫工作，形成全社会关心、支持、参与和监督脱贫攻坚的良好氛围。

六、展望

精准扶贫是一项集综合性、系统性、复杂性和长期性于一身的宏伟工程，中共十九大报告提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”是中国共产党作为一个有担当、负责任的执政党向世界所作的宣言。精准扶贫工程开展以来，蓬江区采取一系列有效措施脱真贫、真脱贫，帮扶工作取得显著效果。在帮扶项目推进过程中，亦存在一些典型问题需进一步改进和完善。

精准扶贫是我国扶贫开发政策的重大创新，在实践过程中需要不断调整政策路径和优化措施，努力做到“扶真贫”、“真扶贫”，以集中攻坚、稳定脱贫为导向，瞄准重点区域、重点群体和薄弱环节，持续推动扶贫对象精准、扶贫产业精准、扶贫方式精准、扶贫成效精准，为实现全面脱贫和共同富裕目标打下坚实基础。