历史制度主义视野下政府机构改革与公共权力配置

●李函珂

改革开放40年来，我国在1982年，1988年，1993年，1998年，2003年，2008年，2013年和2018年共经历了8次较大规模的政府机构改革。在40年中完成了8次重大机构改革，在世界范围内并不常见。因此，我国政府机构改革受到了学术界的广泛关注，既有成果研究方法主要集中于文献研究法和定性分析法，研究视角已囊括三维分权、公共治理、帕金森定律、公共权力理性化、行政组织自我规制、政府战略管理“三角模型”分析框架等角度，需要注意的是，现有的研究缺乏对政府体制改革内在逻辑的到位把握。在这种意义上，历史制度主义的方法，有助于延长时间维度，系统理解改革开放40年以来，我国政府机构改革的内生逻辑。本文将从历史制度主义视野分析我国政府机构改革，结合机构改革的具体制度论证其内生逻辑为公共权力配置及其重心的不断调整，并试图找到公共权力配置的影响因素，以期有助于明确机构改革趋势，推动国家机构设置更加科学合理。

一、历史制度主义方法论及契合性

与行为主义和理性选择主义相比，历史制度主义选择以政治科学传统为归属，着重关注制度在政治中的作用。政治是一个特殊的领域，历史制度主义试图构建一套专门的政治研究范式来理解和分析政治行为。它是一组回归政治本身并以“制度”为中心的研究范式。

以历史制度主义为代表的新制度主义发现研究制度的重要性并重视相关的制度解释，已成为一种极有价值的研究范式。[1]在此，将从历史制度主义突出标志及研究模式、制度内涵界定及分析要素等方面对历史制度主义的基本理念作一介绍并阐明契合性，为下文提供方法论框架。

历史制度主义强调时间序列作为制度变迁变量的独特价值。“他们的研究观察一些历时性模式，以便能够理解一个有趣的结果或一系列的制度安排，这意味着分析运作了多年，有时甚至几十年或几个世纪的过程。”[2]历史制度主义学者大多以历史为途径，不仅从历史发展和比较的过程中去探求制度变迁的不同过程，而且在研究过程中，以制度为核心，注重时间的存在，回归于国家制度为核心的研究道路上，极大避免了行为主义的错误，以求在稳定的制度安排下政策变化的根源，以及政治制度与观念的互动作用。而历史制度主义所指的制度，即对行为起构造作用的正式组织、非正式规则及与之相关的程序。”[2]可以看出，历史制度主义的制度定义涵盖了组织、规则和程序，且历史制度主义强调在分析过程中对不同国家社会背景因素的理解性整合。

对于具有近40年历史的政府机构改革等制度问题，历史制度主义方法论的运用是非常恰当的。这是因为：首先，它的历时性考察有助于我们深刻理解变革中的路径规律，把握制度变迁背后的深层逻辑机制。其次，历史制度主义对制度的丰富理解，有助于我们超越中观的政策文本，研究其内生逻辑相关因素在制度变迁过程中的影响。再者，历史制度主义本身存在着以史为鉴的方法论，通过历史探寻以往的变革经验，去粗取精，促进当下机构改革逐步趋向于科学合理。

二、历史制度主义视角下机构改革的内生逻辑

于历史制度主义视野下，改革开放以来，我国政府机构改革的内生逻辑是公共权力配置及其重心的不断调整。公共权力，一般是指管理社会公共事务的权力，是处理社会事务，维护社会稳定，增强公共利益的权力；[3]而公共权力的分配，是为有效管理社会公共事务和向不同子系统分配公共权力的过程，运用于政府机构改革，公共权力的配置主要涉及权力关系的四个方面：一是政府与社会和市场的权力关系；二是政府部门及其之间的权力牵连关系；三是政府部门内部的垂直权力关系；四是决策权，执行权和监督权之间的关系。

改革开放以来，包含本次机构改革在内，我国共进行了八轮政府机构改革（见表1）

表1

通过考察我国政府机构改革制度变迁，关注社会背景和政府机构改革之间的联系，可以看出政府公共权力配置及其重心转移是政府机构改革的内生逻辑为明确具体规律，下列历次改革的公共权力配置涉及情况如表2所示。

表2

由表2分析可知，以1978年改革开放的启动为背景，第一次机构改革涉及政府部门纵向权力配置，着重加强中央对工作的统一集中指挥，以推动各项改革有序进行；随后经济建设作为党和国家工作的中心地位被更明确强调，自第二次机构改革起至今，政府不断调整与市场之间的权力配置，其中，第四次与第七次机构改革分别提出“充分发挥市场机制作用”及“市场在资源配置中发挥决定性作用”体现得尤为突出，需指出，第七次机构改革特别提出“加强整合社会管理和公共服务部门”表明政府在逐步关注并积极调整与社会之间的权力关系配置；而自第六次机构改革首次提出“大部制改革”后，这种“宽职能，少机构”部门横向功能性权力分配的调整成为机构改革的重点；值得注意的是，第四次机构改革后，政府职能转变有了实质性的进展，公共权力配置涉及的领域逐渐多样化、复杂化及综合化，究其原因，随着社会分工进一步发展以及大量新的社会公共事务不断涌现，社会公共功能日益细分化政府通过机构改革分配自己的权力范围，不断解决社会发展中出现的矛盾、满足社会公共需求，公共权力配置及其重心不断调整，是政府机构改革的内生逻辑。

三、历史制度主义视角下公共权力配置影响因素

（一）社会矛盾的解决推动公共权力配置调整

纵观至今的八次政府机构改革，或注重提高效率的工具理性以推动行政管理高效运行，或体现以人为本的价值理性以更好地满足人民需求，我们应当注意，无论是解决政府与市场关系问题权力配置，还是确认公民社会背景下强势崛起的社会组织在国家治理中日益强大的话语权，每一轮改革都是围绕着公共权力配置问题，是社会矛盾、公共需求的发展推动了公共权力配置及其重心不断调整。从马克思主义哲学历史观来看，社会矛盾是社会发展过程中必然存在的不可调和的产物，社会矛盾是社会发展的根本动力，它决定着社会经济政治文化的前进方向。因此，改革开放以来，随着我国社会矛盾的变迁与解决，始终影响着我国政治布局。从制度变迁理论来说，道格拉斯·诺斯认为，制度变迁是一种新的制度对旧的制度的替代过程。实质上反映了制度之间的交易过程。谈及交易，不难发现制度变迁理论在很大程度上与经济学基本理论相结合，基于我国改革开放，社会矛盾的不断解决，直接原因便是打造良好的经济基础。然而，为求经济的发展，制度的变迁需呈现极大的有益性，因此不论是诱致性制度变迁，还是强制性制度变迁，均难以离开变迁的根本目的。

（二）公共行政趋于公共性

公共性是政府区别于其他管理方式如私人管理或企业管理的基本特性，公共性包含着公共目标、公共利益、公共权力以及公共行为等具体内容，“公共既是一种理念也是一种能力。公共并不等同于政府，否则在事实与理论上便缩限了人民参与公共事务的能力。从理念上看，公共多表现于意识形态领域，意味着人们出于公共的利益，并非个人或家庭的目的同聚一堂，服务于人民。从能力上看，公共意味着为公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力”。对中国来说，无论是制度层面的“合法行政”，还是组织层面的“有效行政”，亦或价值层面的“责任行政”，[4]这些影响我国政府机构改革的大问题都与公共性的如何确立有着千丝万缕的联系。因此，政府机构若不变革，势必在将来甚至当下影响着社会经济结构的失衡，并进一步影响经济秩序结构，社会信用结构，市场交易结构等影响市场经济稳步运行的重要结构。公共性的明显趋势，不仅仅体现在政府权力的变更上，也表现在国家治理体系建设合法性的重要理论来源上。由此观之，公共性是公共行政的核心，公共行政越来越体现公共性是推动公共权力配置不断变化的因素之一。

（三）社会组织逐步与行政组织协同治理国家

全球化、多元化与民主化给世界带来的极大变化，而威尔逊所作的“任何政府体制内部都有一个权力中心”的理论假设已难以成立，权力结构在单中心政府威权体系下，可以形成一种自上而下高度统一的官僚模型，但当权力结构已变成一种复杂的综合体时，中心依然可以明确存在，但其作用于社会的关系发生了巨变，此时，一个权力中心的威权体系和政治秩序已经很难维系，社会组织逐步与行政组织协同治理国家，内外协同机制的构建，配套机制的完善，无一不需要政府机构改革的跟进。

（四）权力配置和监督的法治化

权力配置法治化不仅要促进权力分配的合法，也要促进权力相应的“责任分配”的合法，责任政府是其表现形式，狭义来说，随之《监察法》的出台和完善，我国不断加强对监督权的权力配置。广义来说，权力配置不仅限于监督权，更应解释为权利的制衡。权力制衡的本质并不在于监督的有效、强弱与否，而在于权、责、利三者是否统一。[5]外在的监督始终是治标不治本，难以解决滥用私权、以权谋私等腐败问题，内在监督在理论上虽是实现权责利三者统一的最佳方法，但在现实中难免令人倍感华而不实。因此，笔者认为，要实现三者的有机统一，只有在内部监督的基础上，另行以制度制衡权力，才可达到最佳。然而，我们仍应注意，制度的设立与权力配置相互牵连，制度变迁直接作用于权力配置，权力配置具体体现出制度变迁。私以为，权力配置首先应注重匹配对接原则，腐败的主体主要是公职人员，匹配与否直接影响着权力配置的效率高低。其次，应注重制衡原则。不难看出，不论是匹配对接原则还是制衡原则，均以公权力为核心，以公权力合理配置为直接目的。再者，我们应当看到虽然在权力配置和监督的法治化的道路依然任重道远，但是，其法律基础的转变也促进了公共权力分配模式的不断转变。

四、结语

我国政府机构改革的制度演进及实践探索呈现出复杂性的特征，在一定程度上我国公共权力配置及其重心不断调整是其内生逻辑。随着社会分工的进一步发展和大量新社会公共事务逐步涌现，社会公共职能日益细分化。政府通过机构改革分配自己的权力范围，不断解决社会发展中出现的矛盾，满足社会公共需求。历史制度主义视野和较长时间维度下的影响因素探索有利于从中观层面上考察政府机构改革制度的变迁脉络和内在机制，明确机构改革趋势，但问题的另一面是，如何在把握影响因素的条件下，推动国家机构设置更加科学合理，毫无疑问，对于政府的决策理性能力、政策制定能力以及决心和魄力都是一个巨大的考验。