精准扶贫下的乡村治理能力提升困境及路径探讨※——基于共生理论视角

●周济南

一、问题的提出

贫困是目前许多农村普遍存在的问题之一，它与人类的生存发展息息相关。随着人类社会的快速发展，贫困问题并未得到彻底的解决。在精准扶贫背景下，要想更好的实现乡村治理，有必要进一步探讨如何更好的解决农村贫困问题，而这也成为了当前诸多学者所共同研究的课题之一。从理论层次来看，对乡村治理能力提升的探讨也是对马克思恩格斯提出的国家管理学说相关理论的一种探索及延伸。

（一）乡村治理是巩固农村减贫成效的关键

精准扶贫政策的贯彻落实，一定程度上改善了目前的乡村治理情况。梁华（2018）认为乡村治理一定程度上决定了政府职责的执行程度，通过对自身的内外部环境进行分析，找出自身的优势与劣势，充分发掘自身的可利用资源，进而促进内外的协同发展[1]。李永华（2018）认为乡村治理在一定程度上决定了精准扶贫在农村的实施效果，不断完善乡村治理结构以及现状，可以促进精准扶贫在农村更好的开展[2]。张天佐（2018）认为村级组织在精准扶贫的实施过程中发挥着重大的作用，同时也是乡村治理中的重要组成部分。通过乡村治理可以促进精准扶贫在农村更加稳定顺利的实施，与此同时，精准扶贫的实施也一定程度上改善了乡村治理的现状[3]。

（二）乡村治理是彻底脱贫的关键所在

杨祥禄（2017）曾在《乡村治理能力提升之策——以四川省为例》中重点突出了农村贫困人口主体能力的重要程度，并从该角度出发提出了我国农村治理的创新结构，充分发挥农民的主体性，同时有效结合开发式扶贫[4]别文娣（2017）认为贫困所反映出来的并不仅仅是经济问题，同时也间接反映出了我国当前制度所存在的不足而这也是导致贫困问题频频不断的主要因素之一，而且影响到了乡村治理的效果[5]。所以，站在公共治理角度上来看，重点分析公共治理所体现出的反贫困价值，并从此角度出发去探寻有效的脱贫治理路径。

在精准扶贫背景下，如何更好的解决乡村所面临的贫困问题，这是我国乡村治理所面临的主要问题。从共生理论视角出发，通过分析当前的治理现状，找出存在问题的原因并制定出有效的解决对策，通过有效的乡村治理来实现真正意义上的“共生”，这对于我国乡村治理的进一步研究具有很高的理论价值，同时将会对我国乡村治理的改善起到一定的指导性作用。

二、共生理论与乡村治理能力提升的契合之处

“共生”一词最早起源于希腊语，这一概念最初是由德国真菌学家德贝里提出，他将“共生”定义为不同的物种在一起生活的状态。共生是一种常见的自然现象，普遍存在于自然界与人类社会中，主要是由生态系统的“共生”与社会系统的“共生”共同组成，两者之间互相依赖、互相依存，进而确保自身的能力以及信息等能够进行有效的转换。“共生”的范围非常广泛，它代表了整个人类社会的良性循环与发展。乡村治理能力的提升需要多方共同努力，而并不是仅仅依靠村干部单方面可实现完成的。目前，我国的乡村治理能力相对较弱的原因来自于多方面，与政府、农村基层干部及村民都有着很大的关联。乡村的治理需要多方的配合，在此，将共生理论应用到农村的治理结构中去，不但有利于改善当前的农村治理情况，而且还可以促进乡村治理能力的提升，进而实现人与自然的和谐发展，为农民提供更好的生存环境。

三、精准扶贫下的乡村治理能力提升的困境

近年来，虽然我国人民生活水平有了很大的改善，但是贫困问题并未完全消除，如何解决贫困问题是乡村治理所面临的首要问题。在精准扶贫背景下，由于受到一些因素的影响，使得乡村治理效果并不理想，一定程度上制约了乡村治理能力的提升，具体表现如下：

（一）贫困人口数量依然庞大

在精准扶贫背景下，我国农村治理过程中存在的明显问题就是贫困问题，主要体现在农村贫困人口分布比较集中且数量非常大，在乡村治理的过程中，要想彻底解决贫困问题是一项非常艰巨的任务。

截止到目前，我国的农村贫困人口数量依然非常庞大，一定程度上增加了乡村治理的难度。根据近几年的统计数据来看，虽然贫困人口的数量有所增减，但是到2016年为止，我国的农村贫困人口数量还高达4335万人，与2015年相比已经减少了1240万人；到了2017年，年末农村贫困人口3046万人，比上年末减少1289万人。距离到2020年实现全面小康社会仅有一年多的时间，这对于乡村治理而言，无疑是一项非常艰巨的任务。除此之外，我国的贫困人口分布过于集中且程度较深。统计数据显示，目前我国的贫困人口主要集中于西部地区，该地区的人口数量几乎占据了我国总贫困人口数量的一半以上，其次为中部地区，由于这两个地区的居住环境相对较差，缺乏发展的机会，这些因素都极大程度的加大了乡村治理能力提升的难度。

图12016年我国农村贫困人口地区分布

（二）基层干部队伍建设不足

近几年来，随着新型城镇化的不断发展，村民自治组织在乡村治理中扮演的角色非常重要。基于共生理论的角度来看，要想充分发挥出村民自治的功能以及特色，乡镇基层领导干部应该充分发挥自己的领导作用，积极引导村民以及村干部的共同参与，这对于乡村治理能力的提升至关重要。然而在实际的乡村治理过程中，由于基层领导干部队伍建设尚不完善，在面对一些问题时不能够及时有效的解决，这不但会影响到农村的整体发展，而且一定程度上制约了乡村治理能力的提升，具体主要表现在以下两个方面。

第一，基层干部自身的文化水平以及素质整体不高，无法准确的把握当前我国乡村发展的最新形势，对乡村实际的发展情况缺乏全面深入的了解。由于自身的文化素质水平有限，在面对乡村治理中出现的一系列问题时仍是按照传统一贯的思想以及方式去解决，没有根据乡村的实际情况来看待问题以及解决问题。第二，在实际的乡村治理过程中，一些基层干部并未起到良好的领导作用，根据村民的反映可以看出，许多基层领导干部由于能力水平有限，再加上自身的处理经验不足，面对村里发生的突发事件时无法进行及时有效的处理，整体的应急能力较差。基层领导干部作为乡村治理中的重要组成部分，他们的能力水平将会直接影响到最终的治理效果。

（三）缺乏完善配套的农村治理体系

目前，我国并未制定出完善的农村治理体系，这也是制约我国乡村治理能力提升的重要因素之一，具体表现如下：

第一，中央财政公共支出相对偏低。在精准扶贫背景下，针对我国的农村治理问题，中央财政的公共支出投入还远远不够，如表1所示。

表1 2012-2016年我国社会保障支出情况及占比单位：亿元

表1中口径一主要涵盖的是社会福利救济支出、行政事业单位退休费、社会保障救助支出等；口径二是在口径一的基础上，增加了社会保险基金支出；口径三是在口径二的基础上增加了教育与卫生支出。通过以上数据可以看出，近几年来，虽然我国的社会保障支出有了很大幅度的增长，但是社会保障支出在GDP中所占的比例仍然相对较低。结合上述数据来看，从2012年到2016年仅仅增长了1.36%，再加上我国的社会保障支出管理费用相对较高，直接影响了整体的效率。根据分布情况来看，目前社会保障支出主要集中于城市，而农村相对欠缺，这对于乡村治理工作的开展将会造成不同程度的影响。纵观口径二的数据增长情况来看，我国的教育卫生事业支出增长的速度比较慢，使得劳动者的素质整体偏低，对于精准脱贫下的乡村治理能力的提升造成一定的影响。

第二，缺乏健全的农村金融支持体系。精准脱贫下的乡村治理离不开金融体系的支持，这也是提升乡村治理能力的重要支撑点。但是目前我国的农村金融支持体系还不够完善，虽已设置了商业银行网店，但是大部分都集中在县城中，在农村很难找到相关的金融机构。而且针对农民贷款需求条件比较严格，根本无法发挥出金融机构的实质作用，这对于乡村贫困治理而言非常不利。

第三，尚未制定出合理的自治体系。在共生理论视角下，村民在乡村治理中也扮演着十分重要的角色。但是由于当前大部分乡村并未针对乡村治理制定出相应的自治管理规定，以及具体划分村民的治理责任与义务，使得村民缺乏自治意识，进而影响到整体的治理效果。

第四，缺乏完善的社会救助体系。社会救助是作为精准脱贫下乡村治理能力提升的重要途径，这对于乡村贫困治理而言发挥了重大的作用。然而实际上，由于并未对社会救助资金制定明确的使用方向，未进行统一的标准划分，使得社会救助资金具有很大的弹性，由此而引发了一系列的贪污腐败问题，而并未将资金落实到具体的乡村治理中。

精准脱贫下的乡村治理是一项艰难漫长的工程，要想不断提升乡村治理能力，必须重点突出治理的有效性和主动性，通过探索有效的途径从多个方面完善乡村治理体系，使得贫困问题能够得到有效的解决。

四、精准扶贫下的乡村治理能力提升的路径探讨

由于受到经济、文化以及制度等因素的影响，我国的乡村治理能力仍然相对欠缺，直接影响了乡村治理的效果。尤其是对于经济因素必须要加强重视，必须要充分挖掘出当地的可利用资源。针对文化因素，不能单纯的依靠环境的演变，而是要全面加强对社会性教育的重视程度，进一步实现教育的普及化。而在制度方面，有必要不断探索并完善当前的乡村治理体系。除此之外，还应该充分调动基层领导干部的积极主动性，促进社会参与共同打造出更好的乡村环境。

（一）落实精准扶贫

根据上述分析得知，目前我国仍然有许多地区的贫困程度较高，由于产业过于集中单一而使得整体的发展落后，进而阻碍当地经济的发展。对此，必须要紧跟时代的发展不断更新自身的发展理念。精准扶贫的重点内容就是要促进产业的集中化以及规模化发展，只有这样，才能确保当地产业的持续发展，带动地区的经济发展。首先，在落实精准扶贫的过程中，必须要全面调动民众、当地的乡镇企业以及政府三方的积极参与性，协调好三者之间的关系，积极鼓励贫困地区的民众大胆创新，充分发挥自身的特色以及优势，不断扩大地方产业的规模，打造出专属的特色产业发展模式。

其次，充分发挥自身的优势创立地方独有的特色产业品牌。对于西部地区和中部地区而言，虽然这两个地区的发展比较落后，但是也极大程度的保留了当地的特色，而且自然环境更为生态，在这种形势下发展地方特色产业具有一定的优势，这些地区可以充分调动自身的可用资源，构建属于当地的特色产业链，有效改善当地的贫困问题，带动产业的发展，进而实现更好的治理。

（二）加强基层领导干部队伍建设

首先，必须要加强对基层领导干部的培训。乡镇领导干部作为乡村治理中的重要组成部分，提高其整体的文化素质水平至关重要。因此，应结合他们实际的工作情况来设置相关的培训内容，将培训的重点放在对其整体工作能力的提升上，针对不同地区的基层领导干部开展有针对性的培训，使其能够更好的适应乡村治理工作的发展需求。在设置培训内容时，尽量的采用他们比较常见或者经常接触的形式，通过开展一些乡村治理建设相关的培训，使其能够更加直观的了解到乡村治理工作的内涵，全面调动乡镇干部以及村干部的工作积极性以及工作热情，促进其乡村治理能力有所提升。

其次，村民自治在乡村治理中所扮演的角色非常重要，为了促进村民自治的效用能够充分的发挥出来，必须要壮大基层领导干部的队伍，全面引进有能力的村干部。除了引进一些刚毕业的大学生之外，还可以专门聘请一些综合型能力较强的专业人才，以其先进的思想观念和治理理念带动整体基层领导干部队伍的发展，如此不但可以促进村民自治功能更好的发挥出来，而且还可以改善当前的乡村治理环境，进而带动乡村更好的发展。

（三）健全农村治理体系

科学合理的农村治理体系是提高乡村治理能力的前提，对此，可以从以下两个方面入手：第一，建立完善的农村社保体系。通过对现有的救助资源进行全方位的整合，构建出以农村最低生活保障与灾民救助为核心的救助体系。根据农村的实际发展情况对当前的农村制度性救助项目以及应急性救助项目进行适当的调整，不断规范和完善社会保障制度。第二，进一步增加财政性公共支出。精准扶贫下的乡村治理离不开财政公共性支出的支持，因此，要想解决贫困问题，有必要加大财政公共支出，这也是其他国家乡村贫困治理的经验所得。目前，我国的财政性公共支出主要集中于城市地区，缺少对农村地区的公共支出，致使农村地区一直处于较低水平。对此，有必要进一步加大农村的财政公共支出，尤其是针对农村的教育、基础设施等方面的投入有待进一步加强。与此同时，还应该确保公共支出的透明化，进而避免腐败问题的出现。除此之外，还应该对当前的财政支出结构进行合理的调整，全面增加社会救助资金在财政支出中所占的份额。第三，制定出相应的村民自治体系。基于共生理论角度来看，要想整体提升乡村治理能力，除了完善相关的法律体系以外，还需要村民的互相配合以及支持，通过贯彻落实具体的自治体系，全面增强村民的自治意识，共同完成乡村的治理工作。