减量发展是城市转型期的再平衡

■本刊首席时政观察员

框定总量 限定容量 盘活存量 做优增量 提高质量

减量发展是高质量发展的内在逻辑，关乎“城市双修”、功能提升、城市更新，正成为特大城市发展的共同方向。各大城市特别是特大城市要瞄准重点、多元入手，有的放矢、立体施策，以功能调整、规模控制、结构优化和质量提升为手段，谋求更加高效率、高质量的发展。

■减量发展标注中国特大城市发展新方向

经历改革开放40年来的高速增长，中国一跃成为世界第二大经济体，铸就了城市建设发展的辉煌成绩，但同时也面临严峻的生态环境挑战。早在2014年2月，习近平总书记在视察北京时就指出，北京“要调整疏解非首都核心功能”，有效控制人口规模，遏制城市“摊大饼”式发展。以此为遵循，北京市委明确强调减量发展是新时代首都发展的特征，《北京市城市总体规划（2016—2035年）》进一步明确了人口、建设用地、水、能源、雾霾等全面减量发展的各项具体目标，北京成为第一个正式推行“减量发展”的城市。减量发展是城市转型期的再平衡、再发展，体现高质量发展的核心要义。“减量”，核心是“问题调控”，以减重减负为路径切实转变粗放扩张式增长，遏制生态环境危机；“发展”，核心是“结构调优”，以资源要素科学重构来支撑高质量发展。减量发展不是不发展，而是从存量中寻找增量、主动转变发展方式的“再发展”。

当前和今后一个时期，各大城市要坚持集约发展，依据“严格引控以精简规模，合理调疏以减负功能，有序增减以紧缩空间”的调优路径，实行“减量目标管控、规划编制落实、实施政策创新”的应对策略，着力解决城市病等突出问题，以资源环境承载能力为硬约束，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，切实减重、减负、减量发展，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，提高城市发展持续性、宜居性。

北京统计局7月18日公布的数据显示，今年上半年，北京全市规模以上法人单位减少259家，其中制造业、批发零售业和住宿餐饮业减少企业占到78%。

【链 接】

北京全面推广“减量发展”创新模式

在7月31日印发的《北京市关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》中，“减量发展”是第一个关键词。《行动计划》提出要总结大兴、朝阳的创新模式。2014年底，朝阳区将常营、豆各庄、南磨房、太阳宫、来广营、将台作为首批“一绿”6个试点乡，全面推进搬迁上楼、产业发展、社会保障、绿化建设、体制改革、社会管理等。2018年，朝阳区“一绿”首批6个试点乡将基本实现城市化。下一步，朝阳区还将进一步扩大减量集约、疏解提质、留白建绿、改善民生工作范围。大兴区从2011年开始就率先提出了“乡镇统筹”模式，并应用于城乡结合部改造中。

资料来源：根据媒体公开报道整理

■划定开发边界、降低开发强度、严控人口规模

减量发展要以转变发展方式、严格控制城市规模、改善生态环境为主要目标，通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”，形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。首先，科学合理划定城市开发边界与生态控制线，遏制城市摊大饼式发展。将市域空间划分为集中建设区、限制建设区和生态控制区，实现两线三区的全域空间管制，遏制城市无限扩张。加大不符合城市战略定位的产业疏解力度，大幅降低工业、仓储等用地比重，腾退低效集体产业用地，提高产业用地的利用效率。加强城市设计和风貌管控，建设高品质、人性化的公共空间，保持城市建筑风格的基调与多元化。同时，严格控制城乡建设用地总规模，降低开发强度。按照城乡统筹、集约高效、宜居适度的原则，确定城乡建设用地规模，积极推进城乡建设用地增减挂钩，多拆少占、少建，腾退减量后的用地要更多地用于增加绿色生态空间。另外，严格控制特大城市人口规模。强化规划、土地、财政、税收、价格等政策调控作用，加强以房管人、以业控人。通过疏解非城市核心功能，实现人随功能走、人随产业走。加强精细化管理，在精治、共治、法治上下功夫。既管好主干道、大街区，又治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。

■城市发展减量更要提质提级

减量是手段，提质才是目的。无论是北京的减量发展、上海的留改拆并举还是深圳的城市有机更新，都强调要在减量的同时，做好保障能力、产业形态、城市治理水平、生态环境承载能力等方面的提升。要着眼城市吸引力、承载力、辐射力，构筑全球网络超级节点，建设富有魅力的高品质城市生活，以城市能级和核心竞争力的不断提升致胜。在产业形态提升方面，调优土地供给的产业功能，重点支持新一代信息技术、集成电路、人工智能等高精尖产业以及金融、科技、信息、文创、商务服务等现代服务业，注重存量建设用地循环利用与城市更新改造，提升生活性服务业品质。解决好腾出空间再利用问题，发展新业态。在保障能力提升方面，加强腾退空间的统筹利用，疏解腾退后的空间优先用于保障民生需求，因地制宜补建菜场、便民商业网点，建设休闲绿地、口袋公园、养老驿站，加装电梯，增设停车设施等，办好群众家门口的事，切实改善人居环境。在城市治理水平提升方面，围绕缓解城市交通拥堵、提升市政基础设施运行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，提出解决问题的综合方略，全面提升城市精细化、智能化、系统化管理水平，做到“街乡吹哨、部门报到”。在生态环境承载能力提升方面，因地制宜，留白增绿，大尺度建设城市绿色生态空间，让绿色成为城市的底色。

（2018年 9月 13日 09∶00）

（2018年 9月 26日 08∶00）

（2018年 9月 18日 11∶32）