人民陪审员参审职权改革的中国模式及反思

文/贾志强

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）中均明确指出，我国应逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。最高人民法院周强院长将此次参审职权改革概括为“事实审与法律审相分离”。用最高人民法院司法改革办公室有关同志的话来讲，“这是此次人民陪审制度改革的最大亮点”。然而，面对改革者心目中的“亮点”，我们应当有一个最基本的追问：此次人民陪审员参审职权改革能否奏效？首先，我们要对此次参审职权改革本身有一个清晰的认识。改革者对人民陪审员参审职权做了哪些具体调整？为何要做此种调整？其次，我们应当对试点地区中存在的实践问题进行反思。此次参审职权改革的实践状况如何？导致相应问题的原因是什么？我们应做哪些调整？本文拟对上述问题进行探究，以期对我国人民陪审员制度改革有所裨益。

从“合作模式”到“混合模式”：人民陪审员参审职权的重新配置

根据《试点方案》等文件中的相关表述，所谓“事实审与法律审相分离”是指：人民陪审员只与法官共同负责事实认定问题的审理，而不再审理法律适用问题。此次参审职权改革，实质上是改革者对人民陪审员参审职权与法官审判权力之间的配置调整，从而使我国形成了一种有别于世界上其他主要法治国家的全新的陪审员职权配置模式。

（一）我国人民陪审员职权改革的具体内容

此次改革并未改变审判组织的总体构架，仍由人民陪审员和职业法官共同组成合议庭对案件进行审理。但人民陪审员的参审职权发生了重大的实质性变化。所谓参审职权，其实是指人民陪审员负责“审什么”的问题，主要体现在最后的合议阶段当中。具体而言，人民陪审员的参审职权体现在审理对象、评议结果的形成方式、评议意见的效力等几个方面。在我国现行法律规定中，人民陪审员与法官同职同责，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权。而此次试点改革则将人民陪审员的职权进行了限缩，并把人民陪审员的职权与法官进行了一定程度上的分离。根据《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）第22、23条，改革试点的人民陪审员的参审职权具体包含三方面的内容。首先，在审理对象上，人民陪审员在合议庭评议时只负责事实审，即仅就案件事实认定问题独立发表意见；人民陪审员“可以”（并非“应当”）对案件的法律适用问题发表意见，但不参与表决。其次，在评议结果形成方式上，案件的事实认定问题由法官与人民陪审员共同进行表决，按多数人意见对案件事实作出认定。法律适用问题只由法官进行表决或决定。最后，人民陪审员的评议意见只对案件事实认定部分产生直接效力，人民陪审员与法官共同对案件事实认定负责。人民陪审员关于法律适用问题的意见只是一种参考而已，对法官没有约束力。

（二）人民陪审员参审职权配置的“混合模式”

德国学者Lieber将陪审员的职权配置模式概括为“分离模式”和“合作模式”。陪审制采分离模式，参审制则采合作模式。我国此次改革创设出了一种与众不同的既“分离”又“合作”的“混合模式”。所谓分离模式，是指“让职业法官与非职业法官以任务分工方式审判，各尽其责，特别在评议时，职业法官不参加，而由非职业法官自行评议”。所谓合作模式，则指“职业法官与非职业法官以合议方式进行审判（包括在审判期日内所有裁定，皆须合议决定），特别在评议时，也要求双方要共同讨论及表决”。我国现行法律对人民陪审员的职权配置就是属于合作模式。而在我国改革试点的人民陪审员职权配置中，则既有分离，又有合作。这里的“分离”有两层含义：首先是《试点决定》和《试点方案》对合议庭的评议对象进行了区分，分为事实认定问题和法律适用问题；然后是将审理法律适用问题从人民陪审员原有参审职权当中剥离了出去，法律适用问题改为只由法官负责。亦即，仅在法律适用问题上，人民陪审员的职权实现了与法官的相分离。而在事实认定问题方面，人民陪审员与法官则仍是共同负责，表现为合作。分离与合作兼有，相混合、交叉，因此笔者将我国人民陪审员职权配置模式概括为“混合模式”。

（三）改为“混合模式”的目的及原因

结合相关文件内容以及部分文件起草者传递出的信息来看，此次改革试点调整人民陪审员参审职权的目的在于确保人民陪审员实质性参审，真正发挥人民陪审员的作用，解决我国长期以来存在的“陪而不审”问题，进而提升人民陪审员制度的公信度。长期以来，“陪而不审”被公认为我国现行人民陪审员制度运行中的突出问题，一些学者和实务界同仁将人民陪审员职权配置不合理，即与法官“同职同责”作为造成“陪而不审”的重要原因之一，从而提议不应再由人民陪审员审理法律适用问题。此次参审职权改革直指“陪而不审”问题，对学界和实务界一直以来的倡议做了肯定式的回应。进一步而言，之所以将人民陪审员的职权改为只负责事实认定问题，是因为改革者认为人民陪审员“能做好”的只是对案件事实进行认定，而不具备履行好法律适用职权的能力。参与此次改革方案制定的同志曾明确指出，“尽管法律赋予人民陪审员对法律适用问题独立地发表意见的权力，但是，由于法律专业知识的局限，他们大多不会、不愿也不敢发表对案件处理的观点和见解，通常只能附和法官的裁判意见。这样，与其让法官个人对案件法律适用的意见代表合议庭全体成员的意见，不如把法律适用问题的决定权完全交给法官，让法官对法律适用问题负责。”有学者也明确提出，“让非专业法官解决法律专业性问题”的参审制模式“违背了诉讼的规律”。

改革反思：事实问题与法律问题的“区分困境”及出路

当此次参审职权改革方案被付诸实践时，我们会发现，旨在解决问题的改革却先制造出了一个新问题，即该如何区分事实认定问题和法律适用问题，这为落实此次参审职权改革、实现改革目的造成了一种困境。

（一）改革实践中的“区分困境”

这种“区分困境”在此次人民陪审员试点改革的推行过程中已有充分体现。周强院长在《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》（以下简称《中期报告》）中指出，人民陪审员制度试点改革一年来，“缺乏区分事实审和法律审的有效机制”是“试点工作面临的问题和困难”之一。在司法实践中，“案件事实认定问题与法律适用问题往往相互交织、难以完全区分开来。虽然试点法院积极探索采用事实清单、问题列表等方式区分事实问题和法律问题，但在我国三大诉讼法未明确区分事实审和法律审的情况下，如何区分事实认定问题和法律适用问题，还有待进一步探索”。《中期报告》里的相关统计数据能够反映出法官在区分事实问题与法律问题上的确存在困难。改革试点一年来，50家试点法院中的人民陪审员共参审案件74329件，但采用事实清单方式共审理案件仅3374件，占所有参审案件的4.54%，比例极低。

（二）造成“区分困境”的原因

笔者认为，之所以会造成上述“区分困境”，主要有以下两方面原因：

第一，我国在法律规范层面上未对事实问题和法律问题做具体区分。这是造成改革试点地区法官难以明确区分事实问题与法律问题的直接原因。尽管我国《刑事诉讼法》和相关司法解释、文件中使用了“事实”与“法律”、“认定事实”与“适用法律”、“事实认定”与“法律适用”这几对概念，但其实我国刑事诉讼的一审程序、二审程序以及其他诉讼程序中不存在单独的事实审或法律审问题，也从未涉及具体区分事实问题与法律问题的情况。缺乏具体区分事实问题与法律问题的相关规定，在司法实践中也从未有过事实审或法律审的司法经验，在我国这种情况下，想让试点地区的法官区分开法律问题与事实问题，确实是勉为其难。

第二，明确界分事实问题与法律问题本身就是一个理论难题。这是导致“区分困境”的根本因素。无论是在刑事诉讼，还是民事、行政诉讼当中，无论是在我国，还是在世界其他国家，上述难题具有普遍性。日本曾于1928—1943年效仿美国实行过陪审制，陪审团负责事实认定，法官适用法律。最终导致日本放弃陪审制转而走向参审制的重要原因之一，就是事实认定与法律适用两阶段难以“切割”。之所以在理论上难以区分事实问题和法律问题，原因在于刑事诉讼中裁判者所要判断的“犯罪事实”是一种法律事实，“事实”与“法律”在其中相互交织。法律事实是一种规范性事实，即不但是指在过去某一时刻发生了怎样的事情，而且指对过去事件的判断中必须应用特定的法律标准。也就是说，刑事诉讼中的“犯罪事实”并非通常意义上的客观实在，而是在刑法语境中的那个特定“事实”。换句话说，裁判者对“犯罪事实”的认识加入了刑法法律规范的要素。在我国，被告人被指控的犯罪事实首先要经过刑法规范的“切割”和“过滤”，按照犯罪构成四要件转化为相应的证明对象。自此，事实与法律在不知不觉中就已进行了“亲密接触”。这样就会致使在一些情况下，对事实的认定本身就同时包含着对该事实的法律评价，事实认定和法律适用在时间和空间上均无法进行区分。例如，在判断被告人在主观方面是否构成“过失”时，在思维逻辑上似乎包含两步：一是要通过证据去证明和“还原”被告人当时的主观意愿，这是一个事实认定问题；二是要判断被告人的这种主观意愿是否符合刑法上所规定的“过失”标准，是“疏忽大意”抑或“过于自信”，这里涉及到法律含义的解释，又是一个法律适用问题。然而，上述认定是否“过失”的两个分析过程在庭审过程中却是同步进行，难分先后，事实问题与法律问题从中难以分离。

（三）“化繁为简”的调整方案

此次人民陪审员参审职权改革分离事实问题与法律问题的方案（“事实/法律”方案）过于复杂，在技术上存在巨大困难，一不小心触碰到了一个“世界性难题”。不如“化繁为简”，转而采取一种务实的、可操作的做法，即由人民陪审员和法官共同负责被告人的定罪问题，由法官单独负责量刑问题（“定罪/量刑”方案）。这主要有以下几方面的理由：

第一，定罪问题与量刑问题能够明确区分，具有可操作性。在实体维度，与区分事实问题与法律问题不同，定罪问题与量刑问题界限泾渭分明，前者就是要判断被告人是否有罪，而后者则是决定对被告人适用的具体刑罚。在合议庭评议时，对定罪问题和量刑问题的评议在对象、时间和空间上都能实现分离。在程序维度，我国“相对独立量刑程序”的改革方向也能为“定罪/量刑”的调整方案提供程序基础和保障。两高三部《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》第1条规定：“人民法院审理刑事案件，应当保障量刑活动的相对独立性。”《刑事诉讼法》第193条对此也有所关照，其规定：“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。”

第二，人民陪审员只负责定罪问题也有利于其实质参审，同样符合此次参审职权改革的目的。一方面，人民陪审员在定罪问题上能够发挥其普通人的经验优势。我国《刑事诉讼法》引入了“排除合理怀疑”的定罪证明标准，判断是否存在“合理怀疑”，恰恰需要从一个普通人的视角，诉诸良心和日常经验上的判断，而人民陪审员在这一方面能够胜任。另一方面，人民陪审员只负责定罪问题也能够减轻其参审负担，减少人民陪审员与法官之间的“落差感”。量刑问题的技术性和规范性较强，尤其是在我国法院采取量刑规范化之后。人民陪审员的日常经验可能发挥不了太大的作用，将量刑问题完全交给法官能够减少人民陪审员“勉为其难”的负担，缓和人民陪审员以往那种“我不如法官专业”的心理压力，有利于人民陪审员在内心树立起一种“裁判主体”意识和自信。

第三，从比较法的角度来看，采取陪审员职权分离或者分阶段评议的国家也多是采用了“定罪/量刑”的划分方法。在韩国，陪审团单独评议定罪问题，关于定罪的评议对法官起到参考作用；陪审团可就量刑问题发表建议，但不进行表决，量刑问题最终由法官决定。而在我国台湾地区，观审团和法官分别独立就定罪问题和量刑问题进行评议和表决，但观审团的决议对法官只起到参考作用。法国尽管采用参审制，但合议庭评议程序被分为两个阶段：法官和陪审员先是共同对“被告人是否有罪”进行合议，然后共同对“被告人的量刑”进行合议。

余论：人民陪审员参审职权改革与其他诉讼制度改革的协调

包括参审职权调整在内的此次人民陪审员改革应与我国正在进行的其他方面的诉讼制度改革措施相协调，否则改革的实效难以得到保证。基于此种全局性的、系统性的思路，笔者认为至少有以下两个方面值得我们注意：

一方面，此次职权改革与其他方面改革是否存在着冲突或者说不协调的问题。比如，与审判委员会的运行机制改革，根据2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第9条的规定，对于重大、疑难、复杂案件，审判委员会应只探讨法律适用问题，而不再包括事实认定问题。而此次《实施办法》中却仍规定，人民陪审员与法官在事实认定方面有重大分歧时，法官可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。该规定或许与审判委员会的改革方向相违背。

另一方面，同时也是更值得我们反思的是，我国目前诸多司法改革措施之间是否应有一个先后主次、轻重缓急之分。退一步来讲，即使我们将事实审与法律审区分了开来，人民陪审员也能够积极主动参与到审判中来，人民陪审员就真的能很好的完成事实认定的任务吗？要想真正确保人民陪审员实质性参审，笔者认为起码要有一个实质化的庭审，包括遵循直接言词原则、控辩平等对抗、贯彻集中审理原则、合议庭当庭做出裁判等。而我国目前庭审仍主要依靠案卷笔录，通过庭前会议整理证据和争点也未常态化，庭审难以做到集中、不间断地进行。另外，我们也没有一个完备的证据规则体系，甚至有学者提出我国目前实体法上的犯罪构成体系与人民陪审员参审职权也不相匹配。

我国目前是在推进“以审判为中心”诉讼制度改革的同时进行人民陪审员制度试点改革。笔者认为，改革的推进需要遵循一定的先后逻辑，有一个实质化的庭审和符合司法规律的公检法关系是进行人民陪审员制度改革的前提。此外，人民陪审员制度改革应在充分做好前期准备、试点、调研的基础上稳步推进，允许试错并进行必要的修改和调整，切忌急于求成。