深入推进公共文化服务供给侧结构性改革

◎刘敏

公共文化服务以保障公民的基本文化生活权利为目的，是满足人民群众基本精神文化需求的主要途径，是建设社会主义文化强国的基础工程，是全面建成小康社会的重要内容。近年来，我国公共文化服务取得了长足发展，公共文化服务体系建设成效显著，整体性制度框架已经形成。从供给侧看，公共文化设施网络、服务水平、信息化水平及服务均等化等方面得到进一步完善和提高；从需求侧看，更加注重贯彻落实“以人民为中心”的发展思想，提升人民群众对于公共文化服务的“获得感”“认同感”“自豪感”和“幸福感”。因此，构建现代公共文化服务体系，亟需深入推进新时代公共文化服务供给侧结构性改革。

政策特征和趋势预期

党的十八大以来，国家将加快构建现代公共文化服务体系纳入全面深化改革全局。十九大报告指出，要“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”，努力下好供给侧结构性改革的先手棋。适应人民群众对公共文化服务需求的变化趋势，从以往提供“更多”的公共文化服务向努力提供“更好”的公共文化服务转变，是公共文化服务供给侧结构性改革的方向。

1.关注需求变化对服务供给结构的适应性

从党的十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”，到十八大在“人民生活水平全面提高”的目标中明确强调“基本公共服务均等化总体实现”，再到“十三五”时期国家明确编制“基本公共服务均等化规划”，基本公共服务均等化成为全面建成小康社会目标中不可或缺的要求，公共文化服务作为其主要内容也成为全面落实“五位一体”总布局和“五大发展”理念的重要支撑。减少无效供给，扩大有效供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，成为新时代乃至未来很长一段时间推进公共文化服务均等化的发展方向。

2.推动公共文化服务供给方式和机制创新

当前，政策在市场机制配置公共文化服务资源方面思路清晰，突出“以人为中心”，支持通过政府向社会力量购买公共文化服务和社会资本参与文化等手段，将公众由公共文化服务的对象扩展为公共文化服务的主体和内生力量，推动建设以群众需求为导向的公共文化产品供给新机制、面向公众需求的表达机制和反馈机制、以公众导向和公众满意度为核心的绩效评价机制，为公共文化服务提供新的动能。同时，这种供给方式为落实“互联网+”和媒体融合的转型路径，加快实施公共文化服务的标准化、均等化和普及化，推动公共文化服务发展提供了支撑。

3.政策预期须考虑城乡、地区和人群差异

从推进公共文化服务标准化、均等化工作的重点来看，主要包括三个方面的内容：一是促进城乡基本公共文化服务标准化、均等化发展，加大城市对农村文化建设的帮扶力度；二是结合国家扶贫开发总体规划，实施精准的文化扶贫，推动老少边穷地区基本公共文化服务实现跨越式发展；三是保障老年人、未成年人、残疾人、农民工以及农村留守妇女儿童等特殊群体享有基本的公共文化服务。前两方面内容都涉及区域公共文化服务资源和要素配置的关系，即公共文化服务设施、数量等资源要与区域经济发展水平、人口素质规模等相适应，文化要素禀赋要讲究配置效率和公平。

现实表现

随着我国社会发展逐渐从生存型向发展型转变，人民群众对基本公共服务的需求不再单纯停留在数量、规模层面，而是越来越多的关注质量、效率、标准、法制等，公共文化服务和消费结构、服务方式和内容、服务标准和监管得到优化和加强。

1.服务和消费结构逐步升级

2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（简称《意见》）指出，“把城乡基本公共文化服务均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划。根据城镇化发展趋势和城乡常住人口变化，统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设、资金保障，均衡配置公共文化资源。”这表明，公共文化服务已进入均等化发展的新阶段，面临标准化发展的新任务，呈现出融合发展的新态势。国家从构建现代公共文化服务体系、创新公共文化服务供给方式、产业跨界融合发展三个方面发力，推动城乡、区域、群体公共文化服务快速发展，推动公共文化服务和消费结构升级。

2.服务方式和内容逐步更新

公共文化服务方式从“粗放式”向“精细化”转变。通过梳理和完善工作流程、职责范围和服务标准，减少工作交叉，优化职能配置，有效避免了行政部门“有选择的管理和有选择的服务”导致的合力不强、效率低下、成本偏高以及相互扯皮、工作脱节等现象，使相关工作的协调运转和有效衔接得到保障。同时，通过将行政流程纳入制度化和标准化的框架之内，固化了公共服务的方式、流程和内容，并将先进的管理标准推广到相对薄弱的区域和岗位，实现了管理的可持续、可复制。

3.服务标准和监管逐步优化

《意见》强调，到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》表明，政府责任、制度建设、设施建设管理、服务提供、保障措施以及法律责任等方面的公共文化服务内容持续标准化，是保障国家基本公共文化服务持续优化的必然手段。同时，各地区根据本地实际制定了服务标准，特别是专门针对城乡基层的指导标准，并借助互联网技术等实现了有效监管，做到了流程优化。

突出问题

事实上，从政策效果反馈看，公共文化服务均等化和供给侧改革成效与政策预期存在差距，以均等化为目标的公共文化服务存在供给与需求不匹配的双侧矛盾：一是公共文化服务供给对需求变化的反应存在时滞和偏差，二是公共文化服务尚未建立起经由需求对供给的检验和评判机制，偏离了供给侧结构性改革的目标。

1.供需不匹配导致城乡、地区和人群异质难题

我国中西部地区公共文化服务内容、质量和水平与东部发达省（区、市）相比较，仍存在较大的差距，省市、城乡之间公共文化服务设施、内容等的差距也较大。具体表现在公共文化服务要素投入与现实需求不相适应，公共文化服务能力与均等化要求不相适应，公共文化服务体制机制与突出问题不相适应。围绕均等化和标准化分解的任务目标偏离了区域发展的现实需求，导致空间结构性差异。受年龄层次、教育水平和历史习惯等个人属性要素，可支配闲暇时间等能力条件要素，以及服务设施易达性、周围人群习惯和服务信息可获得性的影响和限制，造成公共文化服务低效率。

2.公共文化服务示范带动作用尚未有效体现

与区域经济社会的快速发展和居民文化需求的急剧增长相比，国家公共文化服务体系示范区建设还相对滞后，并没有发挥充分地示范带头作用。示范区建设过程中，公共文化服务同时存在供不应求、供非所求的问题，现有供给能力难以充分满足经济收入和生活水平提高带来的群众文化需求不断提升的要求，造成群众参与程度下降，以及公共文化资源和资金投入的浪费。如部分送下乡的公共文化产品遭到群众冷遇，“农家书屋”部分图书长期闲置，“农村电影放映”活动观众较少等。

3.法规和制度的缺失限制公共文化服务发展

目前，我国公共文化服务领域尚未形成较为完善的管理体系，使得各级政府、各类公共文化服务机构在提供公共文化服务时缺乏底线、缺乏服务规范和业务指导。《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等立法工作不断推进，两部法律分别在2016年和2017年通过，法条内容在“补齐增量、开放业务、评价激励”的政策设计思路和“分类保障、分级分担、量化标准”的政策路径方面作出探索，但是诸多内容还没有纳入立法程序，相关监管手段缺失。

对策建议

1.处理好公共文化资源和要素配置的关系，促进服务和产品供给多元

推动“互联网+”不断发展，促进公共文化服务供给的内容、手段和方式提质升级。打破地域空间的界限，延伸公共文化服务半径，促进公共文化服务的微观落地。引导公共文化服务与科技、其他产业形态的融合，整合重组文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、非遗中心、艺术院团和各类社会文化组织的优秀公共文化资源，赋予其新的产品服务属性。同时，搭建公共文化服务产品展示、宣传和推广平台，搭建高效、便捷、规范的采购服务平台，以促进公共文化服务产品的持续多元优化。

2.促进公共文化服务资源融合和机制创新，提高供给与消费结合能力

整合公共文化服务资源，加快公共文化服务供给与消费相结合，使公共文化服务从单一系统的“内循环”逐步转为面向社会的“大循环”，从而进一步提高公共文化服务水平，形成规模服务功能和效应。进一步加大政府性资金投入，积极扩大专项建设基金支持范围，完善政府与社会资本合作（PPP）机制，通过特许经营、注入资本和购买服务等方式，进一步调动社会资本参与公共文化服务设施建设和运营。探索建立政府、法人组织和社会团体“三驾马车”联动服务机制，建立针对特殊群体的无障碍服务机制等。

3.优化公共文化服务设施和服务质量水平，耦合区域间协调发展效率

树立区域间、城市间、城乡间公共文化服务设施及内容共享的理念，积极推动党政机关、国有企事业单位和学校的各类文体设施和场馆向社会免费或优惠开放，不断创新公共文化服务的内容和方式，缩小城乡、区域之间的公共文化服务差距。开展公共文化服务物联网服务，构筑高效的公共文化服务网络，强化平台管理，实现百姓“点单”，增加公共文化服务的活力。不断推动完善公共文化服务立法，推动区域间、城市间、城乡间以政策文件的形式对文化服务内容合作进行规定和约束，提高区域协调的规范性和效率。

4.坚持以人民为中心的发展思想，双侧考虑政府绩效和群众满意程度

厘清公共文化服务供给和人民群众需求分别在公共文化服务体系建设发展中所承担的角色和作用，处理好服务供给和人民群众需求二者作用力量的偏向与强弱博弈关系，紧扣公共文化服务设施的供给与居民需求、公共文化服务种类及水平的供给与居民需求、公共文化服务资源的区域供给与居民需求，把握供给侧结构性改革的方向，以政府绩效和群众满意指标评价体系的构建和实施纠正民生服务偏离行为。