改革开放以来中国共产党党内监督体制的演变

◇ 文/南京师范大学马克思主义学院 孙 浩 陶俊怡

随着改革开放的深入发展，政治体制的改革势必跟随经济体制的改革不断深化，创建更加适应改革开放要求的党内监督体制已经成为改革发展的必然要求。不断推进完善党内监督体制工作，更好地发挥党在改革开放与经济建设中的领导作用是时代所需、人民所需。

一、改革开放初期党内监督体制的建构

（一）从意识形态建设入手，突出党内思想监督

经济建设是党的中心工作，意识形态工作是党的一项极端重要的工作。建国初期，毛泽东高度重视意识形态建设，一方面对旧社会意识形态进行批判，宣传和普及马克思主义意识形态；另一方面积极构建社会主义意识形态思想体系。这些工作稳定了国内局势，为后期开展社会主义改造奠定了良好的思想基础。1977年邓小平在党内恢复职务后，开始着手进行社会主义现代化建设工作，而这一工作的开展首先是从意识形态切入的。邓小平客观全面地评价了毛泽东与毛泽东思想，明确提出要“完整准确地理解毛泽东思想”[1]，要站在历史唯物主义的立场来评价历史事件。邓小平指出马克思主义的精髓是实事求是，毛泽东思想的精髓也是实事求是，强调“解放思想，就是使思想和实际相符合，使主观和客观相符合，就是实事求是。”[2]从而为改革开放后党内监督体制的重构提供了理论指导。

改革开放初期，我国经济得到恢复与发展，人民的生活有了改善，但随之而来的是历史虚无主义思潮等各种错误思潮的侵入和泛滥，这使我国的社会主义意识形态工作呈现出前所未有的复杂性和多样性。面对上述考验与挑战，党领导开展了反对精神污染和反对资产阶级自由化的斗争，强调要反对拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想的侵蚀。一方面，历史虚无主义在内的各种思潮对党员、干部和群众的思想造成了严重不良影响；另一方面，西方资本主义国家企图遏制社会主义发展的图谋愈演愈烈，尤其是东欧剧变，苏联解体之后，西方国家把“西化”“分化”的矛头指向中国。在这一阶段，抵制国外错误思潮，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位成为党和国家意识形态建设的重中之重。

（二）重构党内监督体制，强调集体领导与制度建设

制定符合党情、民情、国情的监督体制是实施有效监督、保证党的先进性的前提和保障。邓小平指出：“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过于集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”[3]同时，在“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[4]因而，“文化大革命”结束后，全国范围的拨乱反正首先是从党的层面开始的，而党内层面的拨乱反正是从恢复党的组织及工作制度开始的，健全党的民主集中制则是从完善党规党法开始的。这是总结“文化大革命”的历史教训所得出的经验，也是以邓小平为核心的中国共产党领导集体重视党内监督的表现。

十一届三中全会召开后，构建党内监督体制开始了新的历程。为了恢复与完善党内监督体制，党中央组织成立了中央纪律监察委员会作为党内监督机构。1979年4月，中央纪律检查委员会与中央组织部联合下发了《关于迅速成立建立健全各级纪律检查机构的意见》，就中央与国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题作出规定，要求分别设立纪委或纪检组。[5]这一决定为党内监督体制的构建奠定了基础。1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中规定：“必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。”[6]《准则》与党章党规、党内监督机构、制度一起构成了党内监督体制的基本系统，为党内监督体制的建构提供了制度上的保证。

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，针对党内监督体制的集权性与监督缺失等问题提出了许多建设性意见，提出了改革党和国家领导制度这一重大任务。在《党和国家领导制度的改革》的指导下，中央组织与地方组织都加强了集体领导制度的完善，并且在监督体制中，加强了对领导干部的监督，逐渐推进监督体制向民主化、开放化、高效化的方向迈进。

（三）设立党内专门监督机构，完善党内监督

为了加强党内监督，完善党内监督体制，党中央设立了党内专门监督机构——中央纪律检查委员会。在十一届三中全会上，选举产生了以第一书记陈云，第二书记邓颖超，第三书记胡耀邦，常务书记黄克诚为主要领导的中央纪律检查委员会。[8]邓小平在十一届三中全会上的讲话中专门指出:“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”[9]

在改革开放初期的党内监督体制中，中央纪律检查委员会与地方各级纪律检查委员会、纪检组初步形成了党内专门监察机构，这对于党内监督体制的重构具有重要意义。纪委和纪检组推动了党内监督条例与各类党规党纪的执行，对于党员干部的工作、生活与作风等方面形成了有效监督，为党内监督体制的重构奠定了基础。

二、改革开放以来党内监督体制演变的主要特点

改革开放40年来，随着中国社会各方面的发展，中国共产党的党内监督体制亦随之演变。纵观党内监督体制的演变过程，其特点主要体现为以下几个方面：

（一）发展党内民主，激发党内监督活力

党内民主是党内监督的基础和前提，只有大力发展党内民主，才能保证党内监督的有效实现，激发党内监督的活力。党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例（试行）》，对于党内民主作了新的表述与要求。

第一，必须保障党员民主权利，为党内监督的良性运行创造条件。知情权是党员的基本权利，只有落实党员的知情权，才能为党内监督的有效性奠定基础，推动党内监督的透明化与公开化；党员是党内政治生活的主要力量，只有扩大党员的参与权，保障党员发表言论的权利，才能使党内监督体制不断完善与发展；民主选举是党内民主的基本体现，只有保障党员的选举权，完善党内选举制度，才能为党内监督体制的健康演进提供保障；监督权是党员行使权力，发表意见的重要途径，只有建立健全党员行使监督权的体制机制，才能确保党内监督的运行。

第二，建立党内民主机制，调动党员积极性。只有发展党内民主，才能充分利用党内监督的各项资源，使党内监督发挥实效。建立党内民主机制则是调动党员积极性、主动性和创造性的最佳途径。在党内民主选举方面，要健全党内选举制度；在党内民主管理方面，要完善党的代表大会制度；在党内民主参与方面，要尊重党员主体地位，保障党员民主权利；在党内民主决策方面，要健全完善党内民主决策机制。要注重制度建设，党内民主才能发挥其作为党内监督前提与基础的重要作用。

（二）突出巡视制度对构建党内监督体制的重要作用

《中国共产党党内监督条例（试行）》将巡视作为党内监督的一项重要制度，建立巡视制度主要是解决自上而下的监督，维护党的团结统一，保障党的路线、方针和政策的贯彻执行。

第一，建立巡视制度，是提高党内监督质量的重要制度创新。“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”[10]这就出现了弱势权力监督强势权力的局面，从而导致监督不到位，党内监督效果不好等现象。巡视制度自上而下的监督方式弥补了自下而上监督的缺陷，减少了“虚监”“弱监”等情况的发生，提高了党内监督质量，保证了党内监督的实效性。

第二，建立巡视制度，是保障党与群众密切联系的重要制度。党的领导干部，特别是各级党政领导班子及其“一把手”，对塑造党的形象，践行党的群众路线具有重要的导向作用。因此，应当对各级党政领导班子成员严格教育、严格管理、严格监督。建立巡视制度可以充分发挥“巡”与“视”的作用，直接接触广大群众，倾听群众的呼声与意见，更有效地掌握领导班子、主要领导干部的表现与问题，并及时把群众的意见反映上报，保障党与群众间的密切联系。

（三）强调党内监督与党外监督的关系

中国共产党作为执政党，既是监督主体，也是监督客体。作为监督主体，党需要对国家的各项工作进行监督；而作为监督客体，党除了要接受党内监督外，还要自觉接受人民群众、国家机关、群众组织和民主党派的监督，即党外监督。《中国共产党党内监督条例（试行）》第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合”[11]。强调党内监督与党外监督相结合是改革开放以来党内监督体制演变的一个主要特点。

第一，党内监督与党外监督相互依存，相互补充，共同发力。党内监督与党外监督虽然位置不同、任务不同、作用不同，但是党内监督与党外监督的根本目的是一致的：即通过各方面的监察和督促来保证权力的正确行使，加强和改善中国共产党的领导，促进社会生产力的发展，完善社会主义制度。党内监督与党外监督互为条件，相辅相成。对于党内的违法犯罪行为，仅靠党内监督是不够的，必须借助群众监督与党外监督的手段。习近平指出：“要把党内监督、国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力。”[12]

第二，党内监督与党外监督相互独立，相互制约，共同促进。党内监督与党外监督的体系是相对独立的。党内监督与党外监督不能互相替代，在监督过程中必须要保障人民群众的权利，强化党外监督，这样才能“保证权力来自人民、服务人民”[13]。党内监督与党外监督共同推动党内党外监督体制的发展与完善，保证党内监督工作落到实处，保证党和国家各项事业的健康发展。

三、改革开放以来党内监督体制演变的理性思考

（一）推进党的意识形态工作创新，确保党的先进性与纯洁性

意识形态在政治生活与社会整合方面发挥着重要的作用。“意识形态决定文化前进方向和发展道路。必须推进马克思主义中国化时代化大众化，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态。”[14]意识形态建设关乎党和国家前途命运，具有根本性意义。

第一，巩固马克思主义意识形态的主导地位。改革开放40年来，马克思主义意识形态受到一些错误思潮的挑战，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，旗帜鲜明同错误思潮和观点作斗争就成为意识形态工作的重要任务。党只有始终坚持马克思主义意识形态的主体地位，保持自身先进性与纯洁性，才能战胜困难，不断巩固党的执政基础与执政地位。

第二，推进马克思主义中国化、时代化、大众化。2012年，习近平总书记在参观“复兴之路”展览时提出了实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，这是党在意识形态领域的伟大创新。中国共产党对内以社会主义核心价值观引领主流意识形态建设，对外以人类命运共同体理念倡导全人类的共同价值，党在意识形态领域取得了丰硕的成果。但在意识形态领域实现马克思主义中国化、时代化、大众化的发展与创新仍然是当前我国意识形态建设的重要课题。

（二）抓住关键少数，正确把握党内监督的重点对象

党内监督无禁区，党的任何一级组织、任何党员都是党内监督的对象。改革开放以来，“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部”[15]。各级领导班子的一把手是关键少数中的“关键少数”。习近平总书记把“关键少数”作为全面从严治党的关键,这一思想对加强党内监督、优化执政党建设具有重要意义。

“关键少数”是进行社会主义现代化建设、实践“中国梦”的领导者和组织者。要推进社会主义现代化建设，贯彻落实党的各项方针政策，最终实现“中国梦”的奋斗目标，各级领导干部和主要负责人的重要性不言而喻。只有加强对“关键少数”领导干部的监督，才能确保社会主义现代化建设的顺利进行。因此，对“关键少数”的监督应视为党内监督的重要环节。

（三）重视舆论监督，提升党内监督成效

重视舆论监督，是中国共产党人的一贯主张。舆论监督有其独特的优越性，其特有的时效性能够帮助有关机关及时掌握问题、分析问题和解决问题。正如习近平总书记所说，“要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督的作用”，“不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”[16]

第一，重视和支持舆论监督，是由其在监督体系中所处的特殊位置所决定的。各级领导机关与领导干部可以通过新闻媒体及时发现问题并给出适当解决方案，把某些事件对社会的负面影响降到最小。同时，加强媒体的舆论监督也是党的实际工作的需要。在工作中，舆论监督可以起到帮助各级党组织与广大党员干部规避风险、避免失误的作用。

第二，重视和支持舆论监督，是坚定文化自信，弘扬社会主义核心价值观的需要。改革开放以来，各种错误思潮、腐朽思想和扭曲的价值观不断涌现，这给一些党员、干部和群众的思想造成了不良影响。这就要求我们要通过新媒体、网络等新途径来纯洁社会风气，弘扬正能量，使党员干部与广大人民群众坚定“四个自信”，维护国家与人民的利益。

改革开放40年来，党内监督体制坚持与时俱进，开拓创新。今天，中国特色社会主义进入了新时代，党内监督体制也迎来了新发展，为巩固党的执政地位，全面从严治党奠定基础，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”保驾护航。