江西省不动产登记中介服务存在的问题与原因分析

文/邵彦文 陈文波

一、引言

随着不动产统一登记制度的完善，不动产登记中介服务市场也逐步形成。不动产登记制度自1979年恢复以后，经过不断发展，可细分为土地物权与房屋物权的登记、自然资源类的不动产物权登记（即水权登记、林权登记、渔权登记和矿产物权登记）。在不动产登记业务中主要进行土地物权与房屋物权的登记。由于社会的需求，市场上慢慢产生了从事相关土地登记代理和房地产经纪代理服务的行业。目前，我国不动产登记中介服务的研究主要集中在房地产中介组织运营与管理模式、行业协会的作用、不动产登记代理制度、房地产中介行业信息管理、房地产中介组织等方面。

2016年1月1日《不动产登记暂行条例实施细则》的正式实施，加快了不动产登记相关政府部门职能的整合工作。目前，统一登记职能整合工作已经基本完成，但与之相适应的社会中介服务行业建设略显滞后。对于不动产登记中介服务行业的建设管理，国家宏观层面并未出台相应的法律措施，仅有少部分地区的政府部门作出了规定。在不动产统一登记的背景下建立一个统一的不动产登记服务体系，对于提高不动产登记效率等具有十分重要的意义。本文在问卷调查的基础上，分别从政府、协会和机构三方视角，对江西省不动产权籍代理和登记服务存在的问题进行了研究，探讨了问题产生的原因。研究成果对建立统一的不动产登记中介服务体系具有一定的参考价值。

二、江西省不动产登记中介服务存在的问题

（一）调研思路与过程

本次调研历时15日，主要采取部门座谈会和调查问卷的形式，在萍乡市、赣州市、九江市、南昌市组织了部门座谈会，与会人员涉及不动产登记业务人员、土地登记代理中介、房产经纪中介、权籍调查中介以及土地、房屋、农业、林业等相关部门代表。设计的调查问卷分为中介机构基本信息调查和不动产登记中介服务研究调研两部分。调查问卷主要是从中介机构的服务内容、人员管理、行业建设意见三个方面提出问题，通过这些问卷，分析现阶段在不动产逐步实现统一登记的过程中不动产登记中介服务所面临的问题，为更好地探究完善中介服务机构建设和行业协会建立提供理论基础。调研组向中介机构、群众和政府部门专家学者共发放了150份调查问卷，回收了有效的问卷148份。有效问卷中，48份来自权籍调查中介机构、土地登记代理及房产代理公司等服务机构，占比32.44%，其中来自房产代理业务公司递交的问卷共30份，样本分布较为广泛，与江西省不动产中介行业的实际情况比较吻合。50份来自座谈会上的社会各界群众，占比33.78%，包括工人，农民，教师，个体经营户，公务员、企事业单位职工以及离退休人员，学历分布从专科及以下到研究生学历以上，可以较为客观地反映各学历各职业的公民对不动产中介服务的看法、认识以及期待水平。50份来自土地、房屋、农业、林业等相关领域专家代表和相关政府部门工作人员，占比33.78%，较为实际地表达了相关部门政府工作人员和各领域专家学者对不动产登记中介行业市场建设和管理制度的意见与建议（图1）。

图1 不动产中介服务调查问卷来源图

（二）问卷分析

1.权籍调查中介机构问卷分析。对权籍调查中介机构调查问卷进行分析，60%中介机构的测绘资质为丙和丁等级，40%的中介机构测绘资质为乙等级，说明中介机构的规模过小，还未形成结构完整且专业技术深厚的企业，分布相对零散。在中介机构中，人员相对匮乏，专业技术人员占公司总员工人数的39%，说明机构中还存在专业型人才稀缺的现象。权籍调查中介主要从事工程测量、不动产测绘、地籍测量、土地登记代理、不动产数据整合等服务，通过收取一定的劳务费进行营利。中介公司目前招录人员多以测绘为主，因登记代理业务较少，公司极少招录只具有土地代理人或房地产经纪人资质的人员。

对于权籍调查中介整个行业而言，63%的被调查者认为要重点解决报告成果的真实性、中介机构准入门槛、恶意压低收费成本的问题。83%的被调查者认为在当前市场中，还存在业务分配不均问题，房地产中介机构过分参与二手房代办业务，使从事土地登记代理的中介机构没有代理业务可做，使权籍调查机构因业务不足而无法深入开展登记代理工作，最后造成不动产登记中心的工作积压问题与矛盾。这其中的主要原因是当前不动产中介市场不健全，条块分割严重，政府没有梳理明确市场与政府的关系，对中介市场的培育有欠缺等。

2.登记代理中介机构问卷分析。目前，不动产登记代理中介的业务几乎被房地产经纪公司、泛滥的个体中介人员或自由的经纪人垄断，因为房地产公司没有土地代理人等相关技术人员，只提供低价或附带式的简单服务，使正规的不动产登记代理机构没有业务可做。另据调研，曾与客户起争执的从业经纪人占39.8%，这些争执也并非都是经纪人的责任，经纪人与客户发生争执多涉及佣金与协调价位的问题。

此外，中介机构普遍认为不动产登记中心应对不动产登记代理申请进行严格把关。对于不动产登记代理中介存在技术人员水平参差不齐的问题，应从规范不动产登记中介机构的行为、提高从业人员的准入门槛、建立不动产登记代理行业协会、加强与不动产中心的互动、完善从业机构及人员管理等方面加以解决。

3.群众调研问卷分析。对回收的办理登记业务的群众填写的调查问卷进行统计分析：被调查者男性占55.10%，女性占44.90%，大部分人的学历为大学专科，平均年龄约为40岁，具有一定的社会阅历，对完善不动产登记中介服务可以提供有效的意见。

在调查中，96%的被调查者认为不动产登记中介机构是有用的。60%的被调查者对不动产登记相关知识和流程不熟悉，在自己办理不动产登记的过程中会遇到一定的麻烦。70%的被调查者听说过存在不动产登记中介机构，如果条件成熟的话，他们愿意聘请不动产登记代理机构帮助办理相关业务。被调查者最关注不动产登记中介机构对各项政策的准确把握程度、办理效率及对流程的熟悉程度。社会对中介机构最迫切的希望是建立完善的中介管理制度，明确服务事项和收费标准。

4.政府专家学者调研问卷分析。对回收的政府专家学者填写的调查问卷进行统计分析：被调查者男性占64.29%，女性占35.71%，大部分的学历为大学本科，学历相对较高。60.71%的被调查者在企事业单位工作，工作年限平均值为15.82年，对不动产统一登记的相关政策有一定的了解。江西省在2016年1月1日起正式全面实行“旧停新开”的不动产统一登记制度，政府部门及专家学者可以为不动产登记中介的服务提出有效的建议。

首先，对于不动产登记中介机构与政府部门的关系，79%的被调查者认为：政府在不动产登记中介服务中扮演协调引导性角色，政府部门应该制定不动产登记代理中介机构的不动产查询限制、申请标准和登记错误赔偿责任制度，完善登记代理行业的法律管理制度体系；应出台统一的登记代理执业标准；应建立不动产登记代理中介机构的信用等级考评制度，提升不动产登记代理行业市场的诚信度；应明确政府与行业协会的监管职能，实现政府在不动产登记代理行业管理中的引导性作用。

第二，对于目前的不动产中介机构市场，70%的被调查者认为中介机构从业人员及管理者培训不足、服务水平参差不齐，群众对中介机构的存在不了解，市场缺少相应的法律制度和行业准则，使完善不动产登记中介服务存在一定的障碍。

第三，对于中介机构自身而言，61%的被调查者认为不动产登记中介机构最应该发挥的作用是成为登记机构与群众之间的桥梁，向登记机构提供专业的意见与建议，其次可减轻登记部门的工作负担。中介机构未来应扩大服务领域，充分发挥自身的专业性。

（三）存在的问题

综合问卷调查与访谈结果，本文认为江西省不动产登记中介服务存在的主要问题如下。

1.政府管理方面

（1）不动产登记中介行业配套制度建设滞后，地方性法律法规制定不完善。当前，不动产统一登记即将完成，但与之配套的不动产登记中介机构建设明显没有跟上，相关制度建设滞后。目前，江西省乃至全国在法律上还没有对不动产登记中介机构予以准确定义和规范，部门章程和地方规定也没有对不动产统一登记后的登记中介机构制定统一的配套制度，使行业执业没有统一的依据，造成中介活动不可避免地出现不动产登记代理人执业水平参差不齐、不动产登记服务范围未得到扩大等问题。

（2）缺少统一的不动产登记代理人制度。目前，全国陆续开展了不动产统一登记工作，但与之配套的统一不动产登记代理人制度还没有建立，无法实现行业统一监督和管理，市场急需将不动产登记代理的执业范围扩大，与不动产统一登记制度相适应。同时，要求不动产登记代理人员必须通过统一的资格认证考试，由行业协会授权颁发具有法律效力的不动产登记代理人员资格证书。因此，规范行业、规范市场是迫切需要解决的问题。

（3）“新开旧停”后证件的办理存在历史遗留问题。实行不动产统一登记后，所有土地、房屋、林业等不动产登记由新窗口进行统一受理并颁发一份不动产产权证书。但在颁发证书的过程中出现了一些历史遗留问题，使政府行政机关、中介机构、委托人三者在办理相应的不动产登记过程中出现办理不畅的现象。例如：江西省部分地区2006年颁发的林权证与实际情况不同，关于林权的确权纠纷很多，林地的界线很难确定；房地产中介机构在为委托人进行不动产登记服务的过程中会遇到房地转移不同步或因早期商品房小区内地下室建筑面积未计入容积率导致车位办证难等历史遗留问题。这些问题有待江西省地方行政管理部门出台相应的政策进行解决，从而使中介机构更好地为委托人办理相关登记服务。

（4）在信息化管理中存在信息不对称问题。虽然江西省2016年1月1日起即实现不动产统一登记工作整合，但对于数据的信息化管理仍有很大的完善空间。当前，不动产登记中介机构的市场化信息数据库尚未建立，不能为中介机构提供有效的数据，使中介机构为委托人提供相应服务时耗费大量的人力、物力。例如：江西省部分农村土地流转信息不对称，降低了买卖交易量，增加了中介机构的调查成本；不动产权籍中介机构在填写权籍调查表时需要一些数据，但从政府相关部门却无法获取，这增加了权籍调查中介的工作量。同时，由于中介机构的市场竞争，机构收费降低，使权籍调查的质量很难得到保证。

（5）在行政监管过程中存在职能权属不清问题。通过调研发现，在行政监察的过程中，对于庞大的中介市场，政府行政管理部门很难实现全面监管。对于不动产登记代理中介服务市场，除不动产登记中心外，国土资源局、工商局及民政局均有权管理，三者的行政管理依据不同，监管职能存在交叉，导致在实际管理过程中缺乏沟通而造成矛盾，各自为政的行业管理，使监管难以得到落实。

2.行业协会方面

（1）行业协会管理体制落后。目前，我国不动产登记代理行业协会的管理体制沿用的是国土资源部门和民政部门的双重管理。双重管理体制虽然便于相关行政部门对行业的控制与管理，但在一定程度上限制了不动产登记代理行业的发展。江西省不动产登记代理人协会作为政府推动型行业协会，具有一定的“行政”色彩。同时，政府部门与不动产登记代理行业协会对执业机构的监督职能分工混乱，例如2016年南昌市房管局等部门发布的关于加强管理房地产中介机构的文件，限制了当前不动产登记代理人协会对行业协会成员行为的监管职能，忽略了行业的利益表达，不能真正实现政府与市场之间的桥梁作用。

（2）行业协会自律管理机制不完善。当前，江西省不动产登记代理人协会未制定中介机构的执业规范，使各地方的中介市场出现了如不择手段抢业务、服务费收取不规范、缺乏契约精神等一系列问题。行业协会的自律管理机制是行业协会快速发展的基础，就江西省的实际情况看，不动产登记代理行业的自律管理机制在从业人员素质管理、处罚机制及协会内部建设中存在一定的问题。在从业人员素质管理方面，由于登记代理服务行业发展的时间较短，对执业人员的素质管理缺乏规范，从业人员的资格认证、监管制度尚不完善。在处罚机制方面，江西省不动产登记代理人协会对违反规定的不动产经纪机构或个人主要实行通报批评、注销登记注册、取消会员资格等处罚，但这些处罚措施都很难达到根本的惩戒与警示作用。在协会内部建设方面，行业协会缺乏对行业协会内部组织及成员进行监管的自律部门。在江西省不动产登记代理人协会中，存在行业协会部门设置和分工不明确的现象，协会在官网上未对内部机构进行公开，也未安排特定的人员负责不动产登记代理行业的自律工作。

（3）行业协会缺乏独立性。江西省不动产登记代理人行业协会成立于2014年，虽成立时间相对较早，但行业协会仍依附于相关政府部门，未形成独立的运行机制。行业协会的资金来源渠道匮乏，协会成员缴纳的会费十分有限，难以满足加强行业协会建设的资金投入需要，会员之间的联系与交流较少，协会的信息交流沟通作用也很难得到发挥。同时，行业协会中会员的权利和义务未能得到真正地运用，会员责任意识淡薄，使行业协会很难发挥对行业协会成员的监管职能。

3.不动产登记中介机构方面

（1）服务内容相对单一。当前的不动产登记中介机构的服务内容主要为权籍测绘调查和房地产服务，相对单一。其他如林业、农业方面的服务机构极少。就当前而言，由于具体的不动产登记代理中介的管理政策办法尚未出台，对于处在过渡阶段的中介机构要实现服务范围的扩大、提高专业技术人员的知识水平，则需要投入大量财力，存在一定的风险。

（2）服务费用参差不齐，市场竞争无序。现在的不动产登记中介机构收费较不规范，有的不动产登记中介机构没有明确的规章制度，收费随意性较大，有些中介机构互相扯皮，竞争无序，造成价格评定随意。有的不动产登记中介机构为求市场生存而迎合委托方的不合理要求，在投标过程中恶意压低报价，甚至给业务中间人业务费作为回扣，严重损害了不动产登记中介行业的形象。由于不动产登记代理服务还处于摸索阶段，还未被所有人认识、接受，国家也暂时没有制定统一的收费标准，使市场竞争较为混乱。

（3）不动产登记中介机构获取信息渠道少。不动产登记中介机构掌握的数据越多、越丰富，才越能为委托人提供优质的代理服务。目前，经过调研发现，江西省部分地区不动产登记中介机构在信息收集过程中存在一些问题。例如：在房地产领域相关中介机构对于买卖双方的信息掌握存在不对称的现象，导致一个买家联系多个中介机构进行咨询，加大了中介机构的信息收集成本，也可能会引发行业内的恶意竞争；在权籍测绘调查中介机构中，对于不动产权属问题的调查会耗费大量的人力物力，中介机构不能通过相关部门或行业机构获取一些数据，因而进行重复性的调查，浪费大量的资源。

（4）中介机构过于分散，行业进入门槛低，缺乏诚信。目前，江西省房地产中介服务机构分布过于分散，不仅不能为群众提供便利的中介服务，而且还会提高中介公司的服务成本。同时，不动产登记中介行业入市门槛低，例如注册资金要求较低、从业资格管理尚未完全到位、营业场所及从业人数限制较少，一些“两证”不齐全的中介机构提供的中介服务缺少信誉保障，对整个行业形象产生了极坏的影响。

三、江西省不动产登记中介服务问题原因分析

产生目前不动产登记中介服务困惑的原因是多样的，有体制层面的，也有操作层面的。

（一）不动产登记职能整合不到位，不动产登记代理人制度缺失

由于历史原因，目前不动产登记相关职能的整合还没有完全到位。调研发现，目前江西省开展的统一登记是房产与土地的统一登记，对于山林、草原、水域等其他不动产类型或是登记职能没有整合，或是虽然完成了职能整合，但人员整合尚未完成，没有开展相关的登记业务，甚至连各地土地和房产的登记程序也是五花八门，没有统一操作模式。职能整合与统一是中介服务整合与统一的前提。由于缺乏统一的操作模式，各行业的代理中介机构基本沿用原先的服务模式，尚未进行整合。同时，与不动产统一登记工作相配套的统一不动产登记代理人制度还没有建立，无法实现行业统一监督与管理。

（二）现有行业协会较弱，未能起到政府与机构间良好的桥梁作用，统一的不动产登记行业协会尚待建立

一个完善的不动产统一登记中介服务服务系统涉及政府、行业协会、中介组织等各个方面。行业协会是政府与中介机构之间的桥梁，对于完善政府职能、规范机构行为、推动行业发展起着至关重要的作用。然而在调查中普遍发现，由于受计划经济思维的影响，不动产统一登记相关行业协会并没有起到良好的桥梁作用，中介机构解决相关专业问题的主要途径并非通过行业协会，这使行业协会扮演的角色类似于联谊会，因而对政府管理决策、行业发展的推动作用有限。此外，目前还没有建立起统一与整合的不动产登记行业协会，土地、房产的行业管理各自为政，使监管难以得到落实，这应该引起有关部门的高度重视。

（三）中介机构行业活动缺少执业规范、自律不严、各自为政、恶性竞争

不动产登记中介服务市场中，中介机构的资质参差不齐，一些证件不齐全的中介机构仅靠摆放几张桌凳、刊登几则广告即开展业务，靠打“游击战”、“拖延战”等谋利，一旦出现严重法律纠纷，就关门走人，这在一定程度上给中介服务行业带来了负面的社会影响。各中介公司遍布城市大街小巷，不少小型中介公司因难以被政府监控，利用法律漏洞逃避责任，经常做一些违规交易，如乱收费、吃差价、报低价等。这些因素也会对建立一个统一的不动产登记中介服务体系造成影响。

四、结语

随着我国不动产统一登记逐步走向成熟，不动产登记中介服务也需要作出相应的改变与整合。本研究通过开展部门座谈会与问卷调查等形式，分析目前不动产登记中介服务中存在的主要问题，并从政府、行业协会、中介机构三个层面总结中介服务问题的产生原因，为构建统一的不动产登记服务提供一定依据。