归位与合作：化解政府在购买社区教育服务中的角色挑战*

陈晓岚

(广东开放大学，广州510091)

政府购买是一个实践性的概念，政府“购买服务”首先在社会公共服务领域广泛应用，党的十八届三中全会决定要求“推广政府购买服务，加大政府购买公共服务力度”“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”近几年来，政府购买服务的方式被广泛引入民办教育、学前教育和高校后勤社会化改革等教育领域中，它较好地解决了政府“包办”和政府“不管”的矛盾。但是，将这种方式应用于社区教育领域的研究尚处于起步阶段。

一、政府在购买社区教育服务的治理逻辑和角色定位

(一)作为主导者：呈现准公共产品的主体角色分离

社区教育是建设学习型社会的着力点，具有准公共产品的属性，可以由政府、市场或社会组织提供，主体并不单一。社区教育的展开是政府的职责所在，由政府购买社区教育服务不是完全由市场或者社会组织单打独斗，更不是推卸政府责任，而是为了更有效率有质量地实现政策目标。但是政府在购买行为中，不参与或间接参与教育的生产提供，实现生产者与提供者的分离，这种主体角色的分离决定了政府在购买服务过程中必须成为主导者。

图1 政府的治理逻辑和角色定位

作为主导者，政府成立专门的购买服务管理机构，挂靠地方政府教育主管部门，具体负责社区教育购买服务的各项管理工作，主要履行教育、财务、资产管理等职能。我们在调研过程中看到，Z市沙溪镇的教育主导机构设置具有代表性，其社教会联合管理区的社教小组及各学校工委组建了社教机构网络(见图2)，镇的社教会指导全镇社区教育，具体工作的展开由各管理区社教小组负责，各学校关工委具体推进社区德育。其中，镇社教会下设三个工作组(见图3)，负责社区教育决策、师德和家庭教育的开展。

图2 沙溪镇社区教育机构

图3 社教会架构

主导者的职能主要体现在根据本社区的教育需求和发展目标，制定政府购买项目的服务内容、服务标准、社会实体准入条件、承接服务考核办法以及违约责任等，公开发布项目信息，用公开招标等方式，接受各类承接社区教育第三方实体的申请，经过审查并组织专家论证，选定项目承接者，对项目按照规定进行管理。

(二)作为动员者：内嵌多元供给的公私合作方式

政府在购买服务行为中，动员对象包括学习者(居民)和资源提供者，资源提供者主要有社会组织、学校、企业等，呈现多元的特点。在Z市的调研中，我们看到街道、企事业单位、小区、青工妇、关工委、高校和培训机构都是政府购买行为中的合作者资源，而政府通过一定的公私合作方式对上述资源进行联结、整合并进行互动，政府作为动员者。

多元供给的公私合作方式主要有以下三种：

一是政府直接出资购买服务，承接者按照项目要求提供社区教育服务，比如在社区进行短期的再就业技能培训，政府出资邀请社会专业机构主持培训。还有像Z市在早教进社区的宣传活动中，政府提供印发材料的费用，购买适合0到3岁幼儿的早教玩具，并出资聘请来自香港的早教专家指导早教人员开展工作，幼儿园配合提供部分活动场地及材料。

二是政府与社会组织或其他中介组织进行联合，诸如在残疾人心理辅导和矫治培训、社会就业指导等方面，交给有资质的民间组织、社会教育培训服务机构和高等教育院校来完成，政府向其支付服务费用。另外一种是政府出资、出场地与教育机构、培训机构进行联合办学，共同开设服务于老年、青少年的培训课程，一方面盘活空闲场地和空闲时段，对有限的资源进行充分利用，另一方面也整合了教育机构的专业力量并降低了学习成本。如Z市某镇政府出资聘请，由中山大学社会学与人类学学院组建了一个教务团队常驻该镇，进行课程设计、组织日常教学等。

三是政府出资设立社会组织来承接社区教育，像一些教育社团，进行的是社团登记，具有独立法人的资格，注册资金由政府或者其下属机构提供。Z市的古镇社区，就成立了社区学院专门负责该社区的教育活动。又如在Z市的某镇区，由街道老年协会通过签订购买服务协议，接管老年学校负责老年教育的管理工作，其主要经费就是通过承接街道及有关部门委托的政府购买服务项目来获得。在我们调研的几个镇区，很多文艺类体育类的社区教育项目，政府都是用这种方式对资源进行动员和整合。

(三)作为问责者：促使行动和目标的融合统一

准公共物品交由社会组织和中介机构生产，进展是否顺利，效果是否符合预期目标，实施过程是否合法依规，受教育者是否满意等问题需要政府作为问责者履行监督和评估的职能。评估是对购买全程进行评价和估算，监管是对购买全程实施监督和管理，以使项目过程符合其宗旨和目标，评估为监管提供信息，监管以评估为基础。[3]因而作为问责者，政府的目标是确保社区教育实施者和自己在行动和目标上融合统一。

在社区教育购买实践中，监管从资格审核和准入开始，双方签订合同后，承接方开始提供具体的项目服务，社区教育管理部门按照规程跟踪项目进展情况，进行中期检查和阶段性审核，这是一个过程监管，目的在于不断检验和调整承接项目方的行动和社区教育政策目标的契合度。另外，主管部门根据合同规定中的评估标准，由主管部门，或者通过聘请社区教育专家、委托第三方评估机构，对接收社区教育的居民进行满意度调查，综合评估项目完成情况，针对经费使用情况进行审查。

二、政府在购买社区教育服务中的角色挑战

亚洲开发银行课题组曾经对中国政府购买公共服务进行研究，其终期报告显示，政府购买服务还缺乏相应的法律制度、财政资金等方面的保障，在购买模式、程序、监督等方面有待完善，在政策的配套、部门间的协调等方面有待提高。[4]在购买社区教育服务的实践中，政府作为主导者、动员者和问责者，也面临着类似的挑战。

(一)主导角色挑战：传统主体角色思维的桎梏

一直以来，社区教育的实施都是自上而下，政府包揽从政策制定到具体教育内容的实施，推行过程中试图将社区教育建成与职业技术教育、成人教育一样的独立体系和工作体制，忽略了社区教育的特点。目前在市和区一级成立的社区教育委员会，实质上履行的是政府的教育管理职能，是自上而下形成的代替政府管理社区教育事务，带有政府性质的基层管理机构。在购买社区教育实践中，政府沿用传统教育管理的思路，将自己定位于主体的角色，希望建成强有力的工作体制，但是实际这种看似强有力的工作体制无法发挥效用，反而制约了购买方的参与和服务提供。

而教育行政管理部门致力于各类学校和教育机构的管理，重视申报审批、工作监督检查，无法对社区教育的开展和推进进行研究和指导，忽视对多元居民学习需求进行及时的响应。在调查中我们发现，以政府为主体来推进群众性、社会性极强的社区教育活动现象非常普遍，有的地方要求区、街、居委会设立统一的社区学校，但是这些学校没有法人身份，缺少经费来源，多数无法承担社区教育的责任。

另外，如同王浦劬等学者认为的那样，当前中国政府在向社会组织购买服务中购买标准不够清晰，政府责任较模糊。[5]我们发现，很多地方没有把购买社区教育服务纳入预算管理范围，在社区教育购买目录、项目内容、承接方考核指标、政府考核指标、居民满意度考核等方面，没有统一的标准，因而在实践中随意性较大。

(二)动员角色挑战：需求多元和供给不足的矛盾

1.学习者需求多元化

作为动员者，政府面临着公共服务需求的快速、多元化发展态势，以教育为例，2016年全国财政性教育经费达到3.14万亿元，2012—2016年这五年间，全国财政性教育经费累计投入13.5万亿元，超过1952—2011年累计投入总和。[6]公民的需求层次不断提升，在结构上呈现多元发展趋势。在对Z市社区教育需求的调查中，学历与非学历教育、职前培训与职后教育、技能培训与休闲教育等课程的需求呈现多样化特征。超过65%的大学生认为，他们更需要学习社交行为规范和卫生保健方面的知识(见表1)；而超过15%的中老年人则更希望社区多开展歌舞类和卫生保健类的教育活动(见表2)。[7]对比两个表格可以发现，不同人群对社区教育的需求有明显的差异，中老年人的需求主要集中在休闲和卫生保健方面，青少年学生群体倾向于就业技能和社交技能的学习，失业人员更关心就业技能培训等。另外，人群对于社区教育的载体偏好也不同，年轻人青睐网络和移动终端教学，中老年人更容易接受宣传栏、观看录影、讲座等传统方式。

表1 大学生希望参加的社区教育活动主题(可多选)

表2 中老年人希望参加的社区教育主题(可多选)

2.资源供给不足

(1)用于购买的经费短缺

购买社区教育服务，政府的资源动员基础是用于购买服务的经费，在Z市，由于镇区经济发展不均衡，每个镇区在购买中的投入差异巨大。有的镇区年划拨不低于50万元的社区教育专项经费，保证社区居民每人每年教育培训专项经费5元以上，有的镇区政府投入每年上百万元，人均达到25元。除了地区差异外，我们也看到，在学习型社会建设的大背景下，开展社区教育活动需要大量财力、人力和物力支持，单靠政府投入是远远不够的。

(2)企业和高校资源未充分调动

在Z市的调查数据显示，超过65%的社区教育是由居委会、街道办或者相关的社会组织举办，而企业、高等院校等组织却甚少参与活动。[7]寻访多个社区，我们发现只有一家上市公司参与了一次再就业培训讲座。

另外，高校的参与度也不高，多数院校与社区尚未建立有效的合作。而高校拥有丰厚的智力资源和课程资源，近几年大规模建设的精品在线开放课程与社区教育的契合度相当高。与Z市相距一百多千米的广州，高校资源聚集，而Z市本地也有多所高校办学，但目前Z市仅有一个镇区与高校建立了社区教育的深度合作，与当地开放大学的社区教育合作框架正在搭建中。高校的课程资源、智力资源、教师的高水平社会服务都未能整合进社区教育服务中，这需要政府作为动员者，建立高校与社区、高校与社会组织间的沟通协调机制，充分调动高校资源参与社区教育，提升社区教育服务的供给水平。

(3)教育项目开发不足

社区教育项目由政府设计和提出，作为动员者在这方面的不足主要表现在：一是教育内容的开发有局限，有的社区在生活保健类的项目中，只提供了太极培训，而文化艺术类的项目非常少，满足不了不同年龄层次居民的多元教育需求。二是硬件资源的提供有局限，社区教育开展所需的场地、材料等硬件资源，也需政府来协调提供，有部分承接项目的社会组织反映，场地资源的不足或不符合项目开展的需求，制约了社区教育服务质量。三是可供选择的教育方式有局限，比如很多社区普遍利用宣传栏来进行教育活动，宣传栏中只能展出文字和图片，传播的是静态的知识，但是一些动态的技能例如插花、烹饪、茶艺等，则需要通过视频进行培训。搭建和利用网络平台是政府需要动员协调的教育方式，但很多地方利用网络技术开展社区教育还停留在初级阶段，终端单一只有电脑端没有手机移动端，无法进行移动式碎片化学习，只有展示没有互动，学员只能观看无法动态参与，无法通过网络平台进行讨论和交流，这会让居民很快对网络教学失去兴趣。

(三)问责角色挑战：问责机构和评估标准的缺失

当社区教育交由第三方机构进行生产而不是由政府直接生产时，生产的过程信息和质量依赖于第三方机构，政府控制力减弱，这为政府的问责带来严峻的考验。政府购买社区教育工作缺乏一个专门负责督导、评估的机构，这带来以下的问题：第一，监督评估权力与责任不明确，问责权力不集中，使问责效果大打折扣；第二，工作的标准和效果评估不清晰，评估结果的应用不明确，不利于购买服务工作的改进和教育项目的及时调整；第三，政府内部各部门分条块负责，信息沟通不畅，系统性计划性不足，无法最大化整合协调资源。

在问责过程中，在采购程序、资金监管、项目评估等方面，工作程序不够明确，也缺乏监督评估的统一质量标准，这为问责带来很大困难。社区教育对象的多样性，决定教育内容的多样性；社区教育需求的多样化，决定教育层次的多样化，对社区教育的要求不能等同于学校教育和其他社会化培训教育的要求，因而对社区教育开展的质量和实施情况，监督标准也不能简单地用一般的教育质量观来套用，建立符合社区教育自身特点和规律的质量标准和评价指标是核心要务。

三、挑战的化解：搭建网络化治理框架

为化解政府在购买服务中的角色挑战，实现购买社区教育的政策优势最大化，笔者认为关键是搭建一个网络化治理框架，强调治理过程的基础不是控制，而是协调，权威主体不仅只有政府，治理框架中的要素是政府、社区教育提供者、居民，他们的关系不是管理与被管理，而是网络化的互利伙伴新型关系，其调适需立足于归位与合作。

(一)归位：强化政府的角色定位

1.主导角色强化：创制政策和健全机制

主导角色的强化在于社区教育活动中发挥目标导向、政策引领、法规保障、督导服务与财政资助作用，其中最为关键的是制定有较强操作性的配套政策，做到购买有法可依。目前已有国家层面的采购法，可将社区教育纳入政府采购范围，完善一些配套的制度比如对第三方机构的激励制度，了解第三方合作伙伴的激励结构，来克服委托—代理关系的道德风险，并通过划分主体和承接方责任形成合理的风险共担机制。

健全政府系统工作机制。购买社区教育服务会涉及财政、教育、民政和审计等部门，需要各部门分工明确，协调配合，更需要有跨部门的协调工作机制。比如财政部门建立专门的经费监管机制，强化对教育服务购买资金的流向、支付、收益等方面的检查核实。民政部门负责审核承接社区教育服务的社会组织名录，把承接方的服务提供行为纳入年检、评估。教育部门负责具体组织购买，对承接方提供的社区教育服务进行过程监督，在项目完成后进行评估和验收。

2.动员角色强化：深挖可开发和利用的优质社区教育资源

首先是以居民需要为诉求点和出发点有针对性地购买相关教育服务。通过政府牵头，可提供教育服务的组织，以“社区教育委员会”“联席会议”“协会”等形式组织和整合起来，为政府购买提供人才、场地、专业技能等资源基础，而对非公共资源则进行合理的协商利用并适当的补助。

在课程资源方面，盘活利用现有的公共课程资源，辅以购买现成优质课程资源，或进行自主开发、委托技术公司开发制作优质实用的课程。企业的内训课程和培训机构的优质课程资源也可引进。高校已建成的精品在线开放课程、网络课程、专业教学资源库、线上慕课资源，也可进行改造和整合使之适用于社区教育。

在教育载体方面，可充分利用现代信息技术手段开展远程开放教育，以现代化教学设施为基础，开发多种终端的移动学习平台。多种载体的开发和综合应用，使居民能根据自己的偏好和实际，自主选择接受教育的形式和时间。

3.问责角色强化：提升评估与监督效度

在准入监督上，严格审查承接方教育机构的诚信度、专业资质、历史业绩等。同时设置符合社区教育的绩效评估指标体系，包括承接主体服务能力、服务意识，资金使用效率，社区居民的需求和满意度评估。还有针对相关政府部门的职能评估指标，包括政策制定、资金投入、监督管理等。

在过程监督上，将动态性评估监督贯穿于政府购买服务全过程。事前评估确保服务供给符合社区居民的受教育需求。事中评估则是针对承接主体，保证其服务质量和服务过程符合预期的政策目标。事后评估是评估承接主体的教育服务质量和效能、社区居民的满意度和相关政府部门的行政效能。

根据社区教育的广泛性特点，评估应以第三方专业机构评估为主，政府为评估提供财政支持，第三方专业评估机构既可以是社会工作服务中心、审计师事务所、律师事务所和会计师事务所等专业性社会组织，也可以是独立的专家评估委员会。另外，建立以评估为基础的奖惩机制，提高评估监督的效度。

(二)合作：激活社会协同参与力量

政府购买实践虽然是由承接主体负责教育的提供，但是如果能由政府来引导和激活社会协同力量参与社区教育，将事半功倍。

在激活社会组织的参与方面，可提供政策空间、制度平台和鼓励措施，让社会组织与实体参与项目设计、参与决策。政府购买社会服务不应该是政府单方面决定的“一口价”，而应该有一个沟通和谈判的机会，在投标前让有意参加竞标的社会组织充分表达意见。[8]

为使参与实体和教育资源更为多元，需有激励办法或优惠政策，使企业单位愿意参与一些公益性社区教育活动。另外，政府需协助高校与社区建立良好的合作关系，拓宽丰富社区与高校合作的途径和方式，通过项目委托、专家讲座、管理咨询、经验交流等方式进行实实在在的合作。[9]

社区教育良性运行的基础是居民的参与，这也是进行政府购买实践的落脚点，因而建立健全居民需求信息收集机制、顺畅高效的意见反馈机制是调动居民参与积极性的重要抓手，同时将服务对象满意度作为评估社区教育服务生产者的重要指标，提高居民在网络化治理框架中的地位和作用。

社区也是治理框架中的一个要素，针对社区，政府需加强对社区教育组织者和工作者的理论引导，提升社区工作者的学习型社会建设意识和观念，强化服务意识、提高服务技能，并最大化开发和挖掘社区中的文化资源和教育资源。