山西省森林保险保费补贴项目绩效评价与分析

杜翠萍

（山西省林权服务中心，山西 太原 030012）

为了全面实施农业保险预算绩效管理，提高财政资金使用效益，推进山西省政策性森林保险事业长效发展，根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）和《关于 2013年度中央财政农业保险保费补贴有关事项的通知》（财金〔2013〕73号）以及山西省财政厅、山西省林业厅、山西省保监局印发的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》（晋财金〔2013〕78号）文件要求，山西省林权服务中心组织各市县林权部门会同中国人寿财产保险股份有限公司山西省分公司和中国人民财产保险股份有限公司山西省分公司，对2014—2016年度山西省政策性森林保险保费补贴资金的运行绩效进行了分析和评价。

一、山西省森林保险发展现状

（一）森林保险补贴情况

目前，山西省政策性公益林保险所涵盖的标的范围有健康生长的有林地、未成林造林地以及特种灌木林地。按照“投保则补、不保不补”的原则，各级财政对投保的生态公益林给予100%的保费补贴，每亩补贴1.8元。其中，省直国有林场，中央财政补贴50%（中央财政每亩补贴0.9元）、山西省财政补贴50%（山西财政每亩补贴0.9元）；市直林场，中央财政补贴50%（中央财政每亩补贴0.9元）、省财政补贴30%（山西财政补贴54元/百亩）、市财政补贴20%（市级财政补贴36元/百亩）；县直林场，中央财政补贴50%（中央财政90元/百亩），省财政补贴30%（山西财政补贴54元/百亩），市县财政各补贴10%（市县财政各补贴18元/百亩）；集体所有与县直林场补贴类同（见表 1）。

表1 各级财政公益林保险保费补贴比例（%）

森林保险合同签订后，由保险公司报经同级林业主管部门审核认定，林业部门、保险公司共同向财政部门申请保险保费补贴。

（二）森林保险投保情况

2014年3月山西省启动政策性森林保险工作以来，实际投保的面积：2014年度5 559万亩（其中：省直九大林局1 453万亩，市县国有、集体4 106万亩）；2015年度入保面积5 691万亩（其中：省直九大林局1 453万亩，市县国有、集体4 238万亩）；2016年度入保面积5 733万亩（其中：省直九大林局1 455万亩，市县国有、集体4 278万亩），2014—2016年投保面积共计16 983万亩。

（三）森林保险运行方式

森林保险坚持生态公益林投保主体（林业经营单位、造林大户、农村林业专业合作组织、农户）与承保机构双方自愿参与的原则。省国有林场的投保，由省直林局组织所属林场与林局所在地保险公司分别签订森林保险合同；市、县所属国有林场采用属地原则直接与当地承保机构签订森林保险合同；其他已确权的投保主体（林业经营单位、造林大户、农村林业专业合作组织、农户等林权人），由县林业局统一组织统一代保，即：林权人委托乡镇人民政府并与乡镇人民政府签订委托书，由乡（镇）人民政府汇总后交付县林业局，由县林业局统一与保险公司签订保险合同。省市县三级林业部门积极配合各级承保机构，充分利用各种媒体，如电视、广播、微信公众平台等，采用形式多样的新媒体传播方式广泛宣传，提高广大林农的抗风险意识和保险意识，使林农真正从森林保险工作中得到实惠，并鼓励林业相关部门（国有和集体林场、林业企业、林农合作经济组织）发挥示范作用。

二、山西省森林保险项目绩效评价与分析

（一）绩效评价方法

山西省林权管理部门组织成立绩效评价小组。一是评价小组依据山西省林业厅《实施方案》中规定的各项考核指标体系，对照有关政策和相关依据，对承保资料、保单凭证、保费构成以及保费补贴到位情况等逐一进行审核；二是到基层走访农户，发放120多份问卷调查了解项目的规范承保情况、理赔结算情况、投保与承保双方的工作协调情况、工作经费落实情况、服务态度及服务质量、社会满意度等内容；三是根据承保资料、理赔资料和调查走访情况对评价指标进行打分；四是依据打分情况，分析项目的决策、管理和绩效情况，发现项目实施过程中存在的问题，提出改进意见建议，并达成共识。

（二）绩效评价指标体系

1.项目决策情况。坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，按照山西省财政厅、山西省林业厅、山西省保监局印发的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》（晋财金〔2013〕78号）的要求，结合山西省实际情况申报了政策性森林保险保费补贴险种和规模。全年财政保费补贴规模达1亿元，其中：中央补贴5 000多万元，省财政补贴3 500多万元，市县财政补贴1 500多万元。

2.资金到位情况。按照实际承保数量计算，中央、省、市、县四级财政2014年保费补贴资金合计为10 006.2万元（其中：中央财政保费补贴资金达5 003.10万元，山西省财政保费补贴资金达3 524.94万元，市县财政保费补贴资金达1 478.16万元）；2015年保费补贴合计为10 243.8万元（其中：中央财政保费补贴资金达5 121.90万元，山西省财政保费补贴资金达3 596.22万元，市县财政保费补贴资金达1 525.68万元）；2016年保费补贴合计为10 319.58万元（其中：中央财政保费补贴资金达5 159.79万元，山西省财政保费补贴资金达3 619.82万元，市县财政保费补贴资金达1 539.97万元），2014—2016年三年来各级政府投入保费补贴共计30 569.4万元。

3.资金管理情况。山西省财政厅、各市县财政局对政策性森林保险保费补贴资金实行严格的预算管理，做到保费补贴资金“一年一结”。年终对森林保险保费补贴资金进行结算，保险承办机构按照规定进行会计核算，做到专户储存、单独建账、分险种核算。承保机构巨灾风险准备金的提取和管理按照有关规定执行，2014—2016年共提取准备金1 944.46万元，其中，中国人寿财产保险股份有限公司山西省分公司2014—2016年按照4.96%、6.57%、8%提取的准备金分别是 239.29万元、325.68万元、397.32万元，合计962.29万元；中国人民财产保险股份有限公司山西省分公司2014—2016年按照5.79%、6.4%、6.27%提取的准备金分别是306.82万元、339.77万元、335.58万元，合计982.17万元。

（三）绩效运行分析

1.产出情况分析

2014年承保机构补贴收入达到10 006.2万元，理赔金额359.18万元（理赔43起案件），结案理赔率3.59%；2015年承保机构补贴收入达到10 243.8万元，理赔金额5 901.27万元（理赔183起案件），结案理赔率57.61%；2016年承保机构补贴收入达到10 319.58万元，理赔金额985.73万元（理赔117起案件），结案理赔率9.55%。2014—2016年三年来，承保机构补贴收入共计30 569.4万元，理赔金额7 246.18万元，平均赔付率为23.7%。

2.效益性分析

（1）经济效益。一是财政资金撬动效应明显。山西省2014—2016年度政策性森林保险综合险的保险金额10 189 861万元，中央、省、市、县四级财政实际投入保费30 569.4万元，保费补贴资金放大倍数（或撬动效应）为333.33倍，即财政补贴1块钱，可以化解333.33元的森林风险；二是林农获得收益。2014—2016年度共发生森林灾害343起案件，四级财政累计保费补贴规模达到3亿多元，理赔金额7 246.18万元，受灾林木得到理赔，林农减少了经济损失。

（2）社会效益。通过对涉保人员进行问卷调查统计，对承保机构整体工作态度及服务的满意度为78.2%，其中，中国人民财产保险股份有限公司山西省分公司121份问卷中，满意度70%；中国人寿财产保险股份有限公司山西省分公司的125份问卷中，满意度86.4%。在246份调查问卷中，97.69%的涉保人员对森林保险的实施持认可和欢迎态度，参与热情高涨，积极配合响应参保号召，认为在恢复林业生产经营、弥补经济损失等方面，理赔款资金发挥着巨大作用。此外，调查发现，虽然林农具有较高的参与度，但是近75%的林农对政策性森林保险的普遍认知程度较低，75%的林农表示不了解、不熟悉森林保险政策和合同的具体条款，知道森林保险是一项惠民的好政策，但对其作用和意义的认识不够。

（3）政策效益。一是采取“广覆盖、低保额、低保费、保成本”的原则，既调动了林农和保险机构双方的积极性，又减轻了财政负担，确保灾后迅速恢复生产；二是惠农政策突出，农户保费“零”负担。全省的政策性公益林保险保费均由各级政府承担，林农不承担任何费用。山西省政策性森林保险是由政府参与和主导的，一方面体现了政府对林业工作的高度重视，另一方面，也是林权制度改革的一项政策性举措，通过财政转移支付的方式，使广大农民和林业生产经营者真正享受到改革的红利，充分调动了他们参与林业生产活动的热情，获得一定的收益。

森林保险综合险作为山西省的政策性农业保险之一，三年来得到了四级财政的大力扶持，维护了林业生产者权益，森林资源得到有力保障，这得益于政府的正确引导，保险公司的周到服务和协同部门的积极配合。项目的实施起到了森林保险的风险补偿和防灾减灾作用，提高了林业生产抗风险能力，分散和转移了山西省森林灾害风险，促进了山西省林业的可持续发展；得到了广大林农的一致好评和拥护，政策效益、经济效益和社会效益及财政支出绩效评价良好。但是也存在一些问题，理赔率低于其他省份，仅为23.7%，财政保费补贴资金使用效率低，尤其前期预防资金的投入远远不足，财政补贴资金使用效果还有待提升；目前山西省植被恢复监督制度不完善，对赔付资金缺乏相应的监督措施，政府对森林保险的保费补贴政策仍需进一步优化完善。

三、森林保险运行过程中存在的主要问题

（一）预防投入少，资金效益不高

实施政策性森林保险三年来，四级财政实际投入保费30 569.4万元，而保险公司实际理赔了7 246.18万元，理赔率23.7%，远远低于内蒙、北京等地的森林保险赔付率，保险补贴资金的使用效益在保护森林资源方面未充分发挥其应有作用。承保机构在森林灾害的预防、预测、预警等方面没有投入，未采取任何有效的预防措施，森林灾害的发生或蔓延未得到及时发现和有效控制，挫伤了林农投保积极性和主动性，加大了森林资源的损失，“预防为先，理赔在后”的理赔理念未落在实处。

（二）再植成本高，理赔标准较低

由于山西省生态环境脆弱，立地条件较差，造林难度大，再植成本高。山西省林业六大工程造林标准已由500元/亩提高到800元/亩，而山西省的政策性公益林保险理赔标准仅为600元/亩，其中还包括森林遭受灾害后清林费用，剩余真正用于造林的资金不足300元/亩，根本无法满足造林生产的实际需求，几乎不可能完成植被恢复任务。

（三）理赔意识弱，保险赔付率低

一是山西省政策性公益林保险起步较晚，林业部门和承保机构对政策性森林保险业务宣传力度不够。林农对森林保险的必要性认识不足，对森林保险的作用了解有限，风险意识淡薄，维权意识不强。如：发生灾害后，不懂的报案或未及时报案，丧失或错过了理赔的最佳机会。二是山西具有干旱风大的气候特点，森林火灾发生的频率较高。但个别基层林业部门因怕行政问责，不敢如实反映实际着火面积，存在少报、瞒报现象，导致承保机构不能如实赔付。

（四）保险内容小，责任范围不全

一是山西省大力发展林业六大工程以来，每年新增造林面积达450万亩，但从2010年开始至今，新造林地却未纳入保险标的范围，大量新造林地遭受各种灾害的侵袭后，无法得到保险公司的理赔；二是山西省气候特殊，风大、缺水、干旱，森林灾害种类多，但在林业生产实践中发现，很多重要的、频发的灾害未纳入保险责任范围，如旱灾、鼠兔害等，导致这些灾害发生无法得到补偿，森林资源得不到有效保障。

四、山西省森林保险补贴政策优化建议

（一）投入预防资金，提升保费效能

增加森林灾害预防资金投入，采取一系列行之有效的措施，进一步提升保费效能。一是积极开展森林灾害监测预报工作，在灾害频发区、易发区和重点区设立监测点，定期监测病虫害发生动态，及时发现灾害，发布预警信息，在其还未大爆发造成危害前，提前采取防治措施，不仅能有效控制灾害的蔓延和危害，最大程度地保护了森林资源，而且避免了巨大经济和生态损失，减少了防治成本和农药使用量，降低了对环境的污染；二是定期组织开展培训班，聘请相关专家和技术人员，采取座谈会、现场指导、发放资料等方式，介绍推广经济实用的造林技术、科学有效的病虫害监测和防治方法，提高了林农的管理和技术水平，带动了投保参保的积极性；三是开展基础科学研究工作，联合大专院校、科研院所等机构，针对山西省主要的一些森林病虫害，探索其生物学生态学特性，开展监测防治技术研究，为生产实践提供理论参考和科学指导。

（二）节约再植成本，提高理赔标准

目前山西省政策性公益林保险600元/亩的理赔标准，已经远低于当前800元/亩的造林成本，难以满足造林生产需要。一方面，需要积极进行沟通研究，提高保险理赔标准；另一方面，积极探索营林技术措施，核算苗木配植、品种、规格、数量等，从各个环节节约造林再植成本。

（三）加大宣传力度，争取合理赔偿

积极主动向林农普及保险知识，逐步提高林业生产经营者的保险意识，加强部门之间的密切配合，创新组织形式，完善服务方式，探索森林资源管护与风险防控结合的新机制，全面提升林业科学经营水平。在全省范围内，通过深入基层宣讲、新闻媒体宣传、发放宣传资料等形式，全面深入开展的政策性森林保险的宣传工作，让林农进一步了解森林保险的作用、重要性，掌握森林保险的投保和赔付办法，引导他们树立风险意识和索赔意识，增强风险防范的主动性。保险机构也应该努力提高服务意识，注重培养森林保险理赔专业人才，树立企业的良好形象，得到社会和林农的认可。

（四）完善保险标的，扩大责任范围

2013年出台的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》中，未将新造林地纳入保险标的，旱灾、鼠（兔）害和有害植物（如菟丝子等）危害也未纳入保险责任范围，但林业生产实践表明，新造林地受到的危害还是比较严重的，导致成活率和保存率降低。再有山西的旱灾也是年年发生，晋北地区的鼠（兔）害尤其是中华鼢鼠危害严重，造成了极大的经济损失，林业资源得不到充分的保障。建议扩大《方案》中保险标的和保险责任范围。