甘肃省精准扶贫与新型城镇化联动机制研究

李秉文

（甘肃行政学院，甘肃 兰州 730010）

一、问题的提出

习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”扶贫脱贫问题和城乡均衡发展问题不但是区域发展进程中的重大经济问题，也关系着人民福祉和区域的社会稳定[1]。甘肃省通过“双联”扶贫、精准扶贫、产业扶贫等方式使其贫困发生率由2011年的40.5%下降到了2017年的9.6%，在扶贫脱贫方面取得了一定的成绩。但是，甘肃省至2017年底，仍然有189万人口尚未脱贫，仍有52个片区县、4个插花县需要摘帽。这些贫困人口近70%集中在六盘山片区、秦巴山片区和藏区三大片区，自然环境恶劣，城乡不均衡问题、贫困问题、民族问题、生态问题交织，扶贫脱贫问题难度非常大，必须打破常规，从城乡协同的战略视角，通过新型城镇化战略的推进，发挥城镇的增长极效应，辐射农村应提升农民的自我发展能力，激活农村的自我发展活力，减少城镇与乡村之间的差距。众志成城地推进脱贫攻坚目标和城镇化目标的实现[2]。

作为迟发展区域，甘肃省的持续发展始终面临脆弱资源环境基础的巨大挑战，也受到各类资源约束。本文以协同理论、城乡转型发展理论为视角，在对甘肃省精准扶贫和城镇化发展形势客观研判的基础上，系统探讨新型城镇化与精准扶贫的联动互馈机制，统一认识、统一配置、加强执行力提升，推进协同与沟通程度，在资源的良性流动中实现甘肃省新型城镇化与精准扶贫的目标。

二、甘肃精准扶贫与新型城镇化发展形势研判

（一）精准扶贫形势研判

近几年，甘肃省委省政府响应、贯彻中央的精准扶贫战略，先后在全省范围内推行了“双联”行动、“1236”扶贫攻坚行动、推出“1+17”脱贫攻坚策略，探索走出了一条符合甘肃省地理、文化特色的脱贫攻坚路子，全省贫困人口在2011—2017年期间，每年减少93万，到2017年底贫困人口仅有189万人，贫困发生率也由2011年的40.5%降至10%以下（9.6%），走出了一条甘肃特色的精准扶贫脱贫路子。同时，精准扶贫过程中，也暴露出了许多问题。

1.甘肃省贫困发生率高，贫困程度深。虽然2017年各省市的贫困发生率降至9.6%，与全国平均水平相比，仍然高出了6.5个百分点。甘肃省贫困片区县和“插花型”贫困县中，近80%的贫困村和近70%的贫困人口集中在六盘山片区、秦巴山片区和藏区。这些地区贫困发生率仍然在40%左右，农民人均纯收入仅为甘肃省贫困地区平均水平的一半左右，自然环境恶劣，基础设施欠缺，贫困代际传递比较明显，扶贫脱贫难度大。即使脱贫，返贫的概率也比较大。

2.甘肃省贫困地区和人口的内生动力和自我发展能力低。甘肃省的贫困人口存在受教育程度低、人力资本投资低、健康水平低等问题，自我发展能力和可持续发展能力都很弱。贫困村市场主体缺失，缺乏产业支撑，集体经济和民营经济都很缺乏，内生动力严重不足。贫困人口受到见识、能力、技术、资金等多方面因素的制约，自我发展能力欠缺[3]。即使脱贫摘帽，因病、因学等因素导致返贫现象也比较普遍。

3.甘肃省的扶贫政策针对性和有效性不足。从政策制定上看，存在扶贫投入不足，产业发展的特惠政策不足等问题[4]；从对扶贫认识看，一些贫困户、干部害怕失去优惠政策，存在不愿“脱贫摘帽”的心理。贫困户对扶贫资金认识不到位，部分人将“扶贫贷款”当做“救贫贷款”，使扶贫资金和项目流于形式；从政策宣传看，存在社会动员不够，宣传力度不足等问题；从政策实施情况看，存在一些扶贫政策落实不到位，扶贫责任主体不明，扶贫项目、资金使用效率不高、监管模糊等问题。

（二）城镇化发展形势研判

2017年，甘肃省的城镇化率达到了46.4%，城市数量和规模不断扩大，城市品质不断提升。同时，城镇化发展过程中，也暴露出了许多问题。

1.城镇化水平比较低。2000年全国城镇化率平均水平为36.1%，甘肃仅有24%，低于全国12.1%；到2014年，全国为54.77%，甘肃城镇化率增长到41.68%，但与全国的差距却进一步拉大到13.09%。2017年，全国为58.5%，甘肃为46.4%，与全国的差距仍然维持在12%左右。与发达地区和全国平均水平相比，甘肃省的城镇化水平都比较低。

2.城镇结构体系不合理。城市体系中各城市基于不同的功能，形成相互补充的城市结构体系[5]。2014年，甘肃省城区人口超过100万的大城市仅有2个。特大城镇群只有兰州、天水、定西群体，大型城镇群体庆阳、陇西和平凉；城镇结构体系不健全，结构体现为以中等城镇群为主，地域分布失衡，不同城镇人口密度差异巨大，城镇职能和产业重叠；大城市的集聚效应和辐射效应未能充分体现，不同类型城镇间的协同效应不显著。

3.城镇化与工业化不匹配。发达国家和地区城镇化发展的经验反映：城镇化与工业化同步推进，城镇化发展速度慢，将使工业化因为市场需求支撑的缺乏而失去发展动力；而工业化发展速度过慢，城镇化会因为产能供给的缺乏而失去依托。在多数国家的现代化进程中，工业化与城镇化大体同步，即随着工业的发展，越来越多的农村农业人口进入城镇[5]。2014年，甘肃省一、二、三产业的比重结构为 15.4：50：51.4，工业化率为 33.1%，城镇化率为41.68%，城镇化率比工业化率高出18.6个百分点。2017年，甘肃省一、二、三产业的比重为 13.85：33.38：52.77，工业化率为 23.05%，城镇化率为46.4%，城镇化率比工业化率高出23.3个百分点。城镇化率远远高于工业化率，并呈扩大趋势，说明甘肃省的城镇化与工业化不匹配。

三、新型城镇化与精准扶贫联动的逻辑分析

（一）协同理论视角下新型城镇化与精准扶贫联动的逻辑分析

协同理论主要基于系统思想，探讨系统内外部各要素如何实现由无序变为有序，主要体现为自组织原理、伺服原理、协同效应原理。

1.基于自组织原理的分析。自组织原理强调新型城镇化和精准扶贫各自的内在性和自生性。新型城镇化和精准扶贫的联动首先体现在二者各自在一定的外部能量流、信息流和物质流输入的条件下，在新型城镇化系统内部和精准扶贫系统内部整合自身资源，进而产生新的有序结构的过程。也就是说，新型城镇化与精准扶贫联动效果的评估首先要关注二者各自的经济、社会、民生等发展效果。

2.基于伺服原理的分析。伺服原理关注系统内部快变量与慢变量之间的关系，认为快变量的发展受到慢变量发展的制约，慢变量决定了系统的整体发展进程。精准扶贫是支撑区域新型城镇化发展的现实基础，新型城镇化发展则是精准扶贫推进的目标和前景。精准扶贫的实效直接体现为农民收入增加，农民收入增加推动消费方式、居住条件的提高，进而推进新型城镇化的发展。精准扶贫和新型城镇化发展的推进关键是系统内部慢变量的发展。

图1 2011—2016年甘肃省农村贫困率与城镇化率

从图1可以看出，甘肃省的农村贫困率由2011年的40.5%下降到2016年的9.3%，城镇化率则由2011年的37.2%提升到2016年的44.7%，与全国平均水平相比，推进工作比较慢，二者的工作均处于攻坚阶段，二者各自目标能否实现以及能否实现协同发展，直接关系到甘肃省的小康社会实现程度和现代化进程，直接关系到甘肃省整体经济发展和社会发展程度。

3.基于协同效应原理的分析。城市和乡村作为区域发展的两大主体，必须在各自发展的基础上，实现融合发展，随着新型城镇化和精准扶贫战略的推进，当来自系统内部资源或自我发展要素、系统外部的资源或支持突破质变的临界值时，城镇和乡村之间、精准扶贫和新型城镇化之间就可能产生协同效应。新型城镇化主要由建设管理部门负责，精准扶贫主要由扶贫机构负责。但实质上，二者的推进都需要规划，人力资源和社会保障、财政、民政、统计、环保、交通等多部门合作与联动，实现各种资源的有序匹配、新型城镇化和精准扶贫的协同发展。

在推进新型城镇化发展中，区域应充分利用协同效应理论延伸城镇与乡村之间的内在和外在联系，将新型城镇化和精准扶贫目标统一，推动城市和农村发展的融会贯通，互相渗透，使其发生协调、同步、互补的效率，推进精准扶贫的实施；通过有效实施精准扶贫，促进三农问题的解决，推动新型城镇化。

（二）区域发展理论视角下新型城镇化与精准扶贫联动的逻辑分析

区域发展理论从非均衡发展和均衡发展两个视角分析。均衡发展理论从终极目标出发，基于理性观念和静态分析方法，将发展问题简单化，与甘肃省发展的客观现实差距比较大[6]。非均衡发展是区域发展实现均衡发展的中间过程和有效手段。基于甘肃省的省情、新型城镇化、精准扶贫的现状，合理应用非均衡发展理论，对推进甘肃省新型城镇化和精准扶贫的联动发展具有现实意义。从非均衡发展看，城市和农村是两类异质的人类聚落空间，二者的发展能力和资源具有不对称性。2015年，计算出的甘肃省比较劳动生产率对比系数为0.12，农村的劳动生产率仅是城市劳动生产率的12%，城乡产出效率差距过大；城乡居民人均收入比为3.13，农村的人均收入仅是城市人均收入的31.9%，城乡收入差距过大。精准扶贫的目标在于提高劳动生产率，扶助贫困地区和贫困户发展生产、提高收入，实现从“脱贫摘帽”到“全面小康”目标，其过程实质上是生产资料、生活资料向农村、农民流动的过程，在资源的流动和整合中打破城乡的非均衡发展模式。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出了新型城镇化的目标是实现区域经济的融合发展和农户生产生活方式的市民化。新型城镇化和精准扶贫目标是趋同的，精准扶贫在解决农民、农村贫困问题的同时，也推进了区域农民的城镇化，实现城乡均衡发展。

四、甘肃省新型城镇化与精准扶贫联动机制构建

城镇化发展和精准扶贫均涉及区域经济、社会、生态、民族等多个领域，涉及甘肃省大部分地区的改革发展，必须通盘考虑、系统谋划，从目标整合、行动保障和效果评估等方面构建联动机制（见图 2）。

图2 新型城镇化与精准扶贫的联动机制

（一）目标联动机制

分割开来看，新型城镇化发展目标主要体现为城镇化的质和量的提高、城镇发展模式更加科学合理、城镇格局的进一步优化、城市生活和谐宜人、城镇化的发展和保障体制更趋完善等；精准扶贫战略目标主要是增收、脱贫、摘帽。

坚持多目标最优化机制，在遵循规划一体的基础上，将城镇化建设和扶贫脱贫工作结合起来。从本质属性来看，新型城镇化与精准扶贫两大战略可以聚合成四个主要共同点。一是在新发展观的共享、协调等理念导引下实现区域经济社会的全面发展；二是通过各种方式，重点发展系统中慢变量，缩小城乡发展的巨大差距，实现城乡均衡发展；三是通过要素整合，实现科学利用，发挥综合优势和溢出效应；四是聚焦贫困、弱势群体，加强对特殊人群重点事项的着力解决，实现社会和谐稳定和民生改善。

（二）行动保障联动机制

通过基础设施建设、特色产业发展、就业创业、社会保障等方面联动，实现资源的优化配置。一是基础设施建设联动机制。坚持补齐短板、重点突破原则，推动水、电、路、信息等基础设施城乡一体化，重点解决信息化、住房、环境治理等制约精准脱贫以及新型城镇化建设的难点问题；二是特色产业发展联动机制；立足甘肃省城乡的资源优势和生产、生活条件，确立支柱产业、优势产业、特色产业，形成“互利多赢”的局面，夯实精准脱贫和城镇化的产业基础，促进城乡对接、产业联合，充分发挥产业发展对带动就业、实现脱贫、促进城镇化巨大带动作用；三是促进就业创业联动机制。加大农民工技能提升计划实施的力度和进度，提升贫困人口和进城人员的就业能力和自我发展能力；对于具备创业条件、返乡创业的，开展实用技术培训和指导，着力在提升创业能力、推动群体致富上下功夫。优化城乡创业环境，对“半市民”、“伪市民”、返乡创业人员在税收、金融、土地、技术、信息等方面加大支持和保障力度和范围。大力发展“互联网+”和物联网，以“产业扶贫”项目为依托，推动农村特色产业和支柱产业发展，实现创业脱贫摘帽甚至富民目标；四是社会保障联动机制。社会保障一方面是精准扶贫的兜底工程，同时也是以人为中心的新型城镇化的支撑工程。加强对城乡贫困人口和贫困群体在教育、医疗、养老、低保残疾救助等方面的社会保障制度支持力度，做好进城农民的市民化工作，支撑城乡人口流动，有效应对社会保障的升级转换需求。

（三）效果评估联动机制

基于新型城镇化与精准扶贫逻辑关系分析，以区域发展理论和协同理论为工具，借鉴新型城镇化（城乡一体化）和扶贫绩效评价的指标体系，主要从协调发展效果、经济发展效果、社会发展效果、民生发展效果四方面评价新型城镇化与精准扶贫联动效果。一是协调发展效果，主要反映新型城镇化与精准扶贫联动状况下城乡均衡协调发展和精准扶贫效果，包含城乡居民可支配收入比、城乡固定资产投资增长率比、城乡执业医师比、城乡居民恩格尔系数比、城乡居民消费支出比、比较劳动生产率对比系数等指标；二是经济发展效果，主要反映新型城镇化与精准扶贫联动状况下区域经济发展状况，包含人均GDP、三次产业结构比、非农产业产值比重、非农产业从业人员比重、R＆D经费投入强度、城镇化率、贫困发生率、财政支农资金比重等指标；三是社会发展效果，反映区域总体社会事业发展的效果，包括6岁以上人口、大专人口比重、平均每万人大学生数等指标、教育支出占GDP比重、卫生费用支出占GDP比重、社会保障和就业支出占GDP比重、老龄化率等指标；四是民生发展效果，民生发展是新型城镇化和精准扶贫共同追求的终极目标，包括移动电话普及率、互联网普及率、人均道路面积、人均绿地面积、森林覆盖率、空气质量指数等指标。

近几年，甘肃省的新型城镇化与精准扶贫联动效果评价指标值绝大部分低于全国平均水平，仅有部分指标发展高于全国平均。相对而言，甘肃省新型城镇化与精准扶贫联动的民生发展、社会发展效果较高，而协调发展效果和经济发展效果较低。推进甘肃省精准扶贫与新型城镇化联动的根本在于加快建设符合甘肃省省情的现代经济体系，推进城乡均衡发展。